論行政審判與社會管理創(chuàng)新（以公安行政訴訟為視角）

目錄/提綱：……
一、行政審判工作中發(fā)現(xiàn)公安行政執(zhí)法案件的
（一）行政管理執(zhí)法理念的誤區(qū)
（二）行政管理執(zhí)法實體的不規(guī)范
（三）行政管理執(zhí)法程序違法
二、行政審判在推進社會管理創(chuàng)新中職能的轉(zhuǎn)
（一）依法裁判與協(xié)調(diào)和解
（二）司法中立與能動司法
（三）獨立審判與互動聯(lián)動
三、行政審判促進公安機關(guān)依法行政的途徑
（一）樹立能動司法的創(chuàng)新司法理念
（二）積極拓展行政審判職能
（三）延伸司法服務(wù)
……
論行政審判與社會管理創(chuàng)新
－－以公安行政訴訟為視角

人民法院行政審判是規(guī)范、 監(jiān)督公安行政執(zhí)法的重要手段。 研究人民法院行政審判改革與創(chuàng)新，妥善解決公安行政爭議， 增進當(dāng)事人與公安機關(guān)之間的理解與信任， 使之促進公安行政機關(guān)依法行政就顯得格外重要。 必須深刻認識加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理的重要性緊迫性， 以更大的決心、 更實的舉措，把社會建設(shè)和社會管理搞上去。[1]2007年至 2009 年，南昌市各級人民法院通過行政訴訟案件的審理， 向南昌市各行政管理部門共發(fā)出司法建議函 29 份，其中涉及公安行政案件的司法建議函 1 份。 該司法建議函是由縣級人民法院對行政管理相對人訴公安交通管理局某大隊作出的。
2008年，法院受理針對該大隊交通管理行政處罰（或行政強制）的案件一共 7 件，其中公安干警在路面執(zhí)勤時糾正道路交通違法行為， 依據(jù)簡易程序進行行政處罰（或行政強制）的案件有 5 件，案件數(shù)量比上一年度大幅增加。 法院首先對公安機關(guān)作出的所有涉及行政執(zhí)法行為的行政訴訟案件進行深入細致的法律分析，指出其所存在的違法狀態(tài)和現(xiàn)象。 然后針對性地對公安行政管理機關(guān)在行使交通行政處罰職權(quán)應(yīng)當(dāng)注意的事項提出司法建議：在行政訴訟原、被告雙方就簡易程序處罰決定書認定的違法事實存在爭議的情況下， 如果作為行政機關(guān)能夠提供其他證據(jù)補強證據(jù)， 則有利于法院對具體行政行為合法性的審查，也有助于行政相對人的服判息訟，因此
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力、輕監(jiān)督，重警察權(quán)的行使、輕對公民權(quán)利的尊重等。 這些執(zhí)法觀念與依法_和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求顯然是不適應(yīng)的。 而人民法院行政審判職能的運用不僅能保證公安執(zhí)法的純潔性、 公正性和合法性，切實提高公安行政執(zhí)法水平，更能把保障和改善民生作為全部工作的出發(fā)點和落腳點， 著力解決公安機關(guān)在行政管理過程中與行政相對人所發(fā)生的沖突，化解社會矛盾作為重要基礎(chǔ)性工作。 從而轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，樹立現(xiàn)代法治觀念，真正實現(xiàn)以人為本、服務(wù)為先貫穿于社會管理工作中，實現(xiàn)由防范控制型管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變。 在最具標本意義的“杜寶良事件”中，法院提出司法建議：交警部門對國省道和高速公路限速的規(guī)定應(yīng)通過互聯(lián)網(wǎng)、報紙、電臺等形式向社會公告和發(fā)布相關(guān)信息， 提醒駕駛?cè)藛T遵守限速規(guī)定。 執(zhí)法部門只有嚴格履行告知義務(wù)，才能滿足和落實公眾的知情權(quán)。

（二）行政管理執(zhí)法實體的不規(guī)范
在行政審判的司法實踐中， 對于公安機關(guān)的具體行政執(zhí)法行為的司法審查經(jīng)常能發(fā)現(xiàn)以下問題：
定性不準確 ，適用法律條文不規(guī)范，量罰顯失公正 、對違反行為人應(yīng)當(dāng)處罰而未處罰，案件事實不清、證據(jù)不足而處罰，對違法行為人交代的其他違法行為、作案工具未調(diào)查核實未進行調(diào)查、核實，取證無正當(dāng)理由， 未執(zhí)行或部分未執(zhí)行處罰決定或者屬于法定不執(zhí)行拘留人員而執(zhí)行拘留等。 如某市某公安分局某派出所辦理的王某等人出售、 出租淫穢物品案中存在以下問題：（1）認定個別違法行為人出售淫穢物品證據(jù)不足，事實不清；（2）行政處罰呈批中未見個別違法行為人的違法事實；（3）扣押非法所得的材料未附卷。 （4）扣押對象錯誤。 違法作出取締、吊銷證照、追繳、收繳、罰沒財物決定現(xiàn)象嚴重，只能對違法行為所涉及的工具、物品、證件以及建筑物、構(gòu)筑物予以查封、扣押或者對證據(jù)進行登記保存。 上述公安機關(guān)實體性的行政執(zhí)法過錯在人民法院行政審判通過審查公安機關(guān)所提交的行政執(zhí)法案卷中經(jīng)常出現(xiàn)的，既有涉及行政相對人的人身權(quán)權(quán)益，也有涉及財產(chǎn)權(quán)的保護。

（三）行政管理執(zhí)法程序違法
實踐中， 行政機關(guān)在行政訴訟中敗訴的一個重要原因就是程序上違法。 無論從司法審查的角度還是從公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法檢查的方面， 我們經(jīng)常能發(fā)現(xiàn)我國公安機關(guān)在行政執(zhí)法程序規(guī)則上存在著較多的問題與瑕疵， 其在公安行政執(zhí)法過錯或者違法行為的占著相當(dāng)大的比例。 主要表現(xiàn)為：法律文書的使用不規(guī)范、調(diào)查詢問程序違法、聽證程序運用錯誤、告知程序違法等。 而上述公安機關(guān)具體行政行為程序規(guī)則的缺失與瑕疵， 使其在人民法院合法性審查時被“一票否決”，導(dǎo)致具體行政行為被撤銷或變更，直接影響公安行政執(zhí)法的權(quán)威。

二、 行政審判在推進社會管理創(chuàng)新中職能的轉(zhuǎn)
變一直以來，行政訴訟的確立與存在，意味著行政機關(guān)作出的行政行為不具有最終的效力， 無論該行為的對與錯、合法與違法，只要當(dāng)事人因?qū)χ粷M而訴諸法院， 行政行為的合法與否將需要接受司法的檢驗和審視， 法院則擁有對該行政行為作出最后判斷的權(quán)力。 實踐中，法院是社會秩序的守護者，是各種利益要求和利益沖突的平衡者， 是公共利益和國家利益的代表者。
在現(xiàn)代國家， 法院在社會管理中的角色越來越重要，用司法決策規(guī)制社會生活的實踐越來越普遍，法院不僅要履行傳統(tǒng)的解決糾紛的職能， 而且要調(diào)控社會秩序、實施權(quán)力制約、制定社會政策。[3]行政審判在化解行政執(zhí)法部門與社會各層次行政管理相對人的矛盾，為維護社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展尤其發(fā)揮著重要作用。 那么，人民法院在行政審判的司法實踐中， 應(yīng)當(dāng)樹立什么樣的職能定位以指導(dǎo)自己的行為呢？ 從微觀的視角觀之，筆者以為從以下相互對應(yīng)的關(guān)系中， 可以使法官清醒地認識和確立相應(yīng)地職能定位， 以保證執(zhí)法行為的正當(dāng)性與合法性。

（一）依法裁判與協(xié)調(diào)和解
“行政訴訟的理念之一， 乃是對于違法行政處分，給予人民權(quán)利救濟，并謀求行政之適當(dāng)，維持行政法秩序，終極的以實現(xiàn)社會正義為目標，亦即通過爭訟之裁斷，保障行政之合法性，同時對于人民權(quán)利所遭受行_之侵害謀求救濟。 ”[4]因此，依法裁判是法院實現(xiàn)其司法監(jiān)督職能的最主要、最直接的方式。
通過行政審判活動對公安行政管理認定的事實加以判斷，對其所適用法律法規(guī)加以審查判定，從而化紛止爭，這是法院最基本、最直接的角色定位，是設(shè)置司法的基本目的。 當(dāng)然法院并不是針對每一個行政爭議都能直接下達行政判決時， 在司法審查過程中并非裁判為唯一目的， 其主要目的和職能在于平息和化解各種利益糾紛和沖突， 調(diào)節(jié)和平衡各種社會經(jīng)濟利益關(guān)系，從而穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序，并防止由于經(jīng)濟利益沖突引發(fā)的社會政治矛盾。 因此協(xié)調(diào)和解也成為行政司法審查的另一途徑。
雖然我國《行政訴訟法》第 50 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。 ”但在改革開放以來,我國經(jīng)濟社會發(fā)生了重大變化,社會生活多樣、多元、多變的特征日益凸顯，在社會轉(zhuǎn)型時期，流動人口大量增加，單位管理弱化，社會治安問題呈現(xiàn)突發(fā)、隱蔽、復(fù)雜等特點，跨地域、高科技犯罪更是加重了對社會的危害， 傳統(tǒng)的社會管理_和方法越來越 ……（未完，全文共11383字，當(dāng)前僅顯示2708字，請閱讀下面提示信息。收藏《論行政審判與社會管理創(chuàng)新（以公安行政訴訟為視角）》）