干部學(xué)習(xí)課件：解讀《國有土地上房屋征收與補償條例》（上）

目錄/提綱：……
一、《國有土地上房屋征收與補償條例》制訂背景和制訂過程
二、《國有土地上房屋征收與補償條例》的主要內(nèi)容
（一）基本原則
（二）征收與補償主體
（三）征收制度
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干部學(xué)習(xí)課件：解讀《國有土地上房屋征收與補償條例》（上）
薛剛凌
中國政法大學(xué)法學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師
各位學(xué)員，大家早上好！我是來自中國政法大學(xué)法學(xué)院的薛剛凌，很高興在這里跟大家一起學(xué)習(xí)探討。今天我要給大家介紹的專題是征收與補償條例的解讀,主要是針對新頒布的《國有土地上城市房屋征收與補償條例》的有關(guān)內(nèi)容，給大家做一個解讀。
在今天的專題中要給大家介紹三個方面的內(nèi)容。第一個方面是制定征收和補償條例的背景和它的一個過程。第二個方面是這部新條例它的主要內(nèi)容。第三個方面就是在學(xué)習(xí)落實這個條例中要注意的問題。
一、《國有土地上房屋征收與補償條例》制訂背景和制訂過程
下面我就開始介紹第一個方面制定征收和補償條例的背景和它的有關(guān)的過程。
大家知道我們國家的城市建設(shè)應(yīng)該說從50年代就開始了，一直到80年代我們實際上都是在計劃經(jīng)濟的框架里面運行的，所以那個時候雖然也有城市建設(shè)、房屋拆遷但是大多數(shù)都是靠行政命令的形式，或者是內(nèi)部的這樣一種隸屬關(guān)系，靠這樣一種方式來運行，所以沒有太大的問題。到了80年代末隨著經(jīng)濟_的改革城市化的建設(shè)開始提速，所以這個時期到了80年代末90年代初就有了拆遷上的一些問題，所以在91年國務(wù)院制定了一部條例《城市房屋拆遷管理條例》，這部條例它主要是規(guī)范城市建設(shè)中的一些拆遷的行為。那個時候的拆遷問題也不是很突出。大家知道，那個時候我們這種私人所有的房屋是非常少的，我們的商品房制度是從1998年開始的，所以在這以前大都是公共的所有房屋，所以城市拆遷問題還不是非常得突出。但是到了90年代末隨著這種商品房建設(shè)的開始推行，那么城市的建設(shè)就進入了一個新的階段。我們到90年代末遇到了非常大的問題就是城市建設(shè)的資金短缺，那么這種需求量又很大，而政府在這個時候它所能提供的支持又好一些，所以這一對矛盾就是城市發(fā)展的需要和資金
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范的角度是發(fā)生了非常大的一個變化。
那么新的條例它是從07年，就是物權(quán)法在制定的時候就在制定配套這樣一個條例，應(yīng)該說從07年初就開始啟動，中間經(jīng)過了三四個年頭，從2011年的1月19日國務(wù)院是原則通過于21日正式對外發(fā)布，而且發(fā)布之日起就開始實行生效。
那么這樣法律制定的過程應(yīng)該說還是很值得去回味的，因為在這個過程中應(yīng)該說是參與的程度是非常高了，學(xué)術(shù)界，社會的相對人和老百姓還有各個部門，包括經(jīng)濟學(xué)界包括評估的行業(yè)，那么也包括政府，包括城市建設(shè)部門等等，應(yīng)該說參與的政府部門之多，包括收到關(guān)注的程度之高應(yīng)該都說是空前的，而且在這個條例的起草過程中兩次公開征求意見，收回來的意見將近10萬多條進行了充分地討論、梳理。
當(dāng)然在這個過程中沖突是非常多的，比如說地方政府是要建設(shè)的這樣一種愿望，確實中國的發(fā)展，城市化的程度還不是很到位，我們現(xiàn)在據(jù)有關(guān)的報告我們城市化程度才47%，所以我們大規(guī)模的城市化建設(shè)，尤其是中西部這樣城市化建設(shè)有些地方才剛剛開始，所以任務(wù)非常艱巨，如果在征收補償方面，如果說價位過高那就意味著我們建設(shè)成本會非常高，所以對政府這方面來講它有很多苦衷。
但是對于被征收的老百姓來說他強調(diào)的是權(quán)利的保障，他是有權(quán)利受國家法律的保障，要求公平補償，所以在這方面愿望也是很強。那么在這里不能夠是因為公共利益而提升個人利益，雖然是為了城市建設(shè)，個人有義務(wù)配合要接受這種征收但是它要求合理的補償，所以在這個國家中應(yīng)該是利益沖突是很多，而且_都是很大，所以在這個過程中又是反復(fù)協(xié)商溝通。我覺得這個條例的制定很好地體現(xiàn)了我們國家這樣一種社會的充分參與，然后是一種博弈，是相互的博弈，但是最后能夠通過比較理性的程序和路徑來達到妥協(xié)，相互讓步，我覺得這個條例這方面是非常有意思的事情。其實在日益多元化的社會，各方利益要都能夠滿足，實際上是要相互做一些讓步的，因為這個是多元共存的機制，其實法制在很大程度上是多元共存的發(fā)展技術(shù)，堅固多方面的這樣的一種需求。
這不條例在制定過程中應(yīng)該說有這么幾個指導(dǎo)思想，第一個就是統(tǒng)籌兼顧，因為我們國家剛才講到了城市化的進程工業(yè)化的進程它需要用地，需要重新地合理配置土地，尤其是城市土地的這些資源，那么另一方面它又涉及到老百姓的切身利益，因為房子可能一輩子的積蓄就買一套房，如果說不受保障的話老百姓的利益會受到很大一種侵害，實際上這里面的利益還有很多，比如說城市的建設(shè)，實際上我們國家的經(jīng)濟發(fā)展就是兩條，兩個輪子一個是工業(yè)化一個就是城市化，所以城市化速度放慢也意味著我們經(jīng)濟增長會在很大程度上放慢，所以跟經(jīng)濟的發(fā)展速度，跟資源的保護，也跟房子建設(shè)的上下的產(chǎn)業(yè)鏈包括就業(yè)，也包括我們農(nóng)村人口怎么有序地進入到城市，就是我們城市化轉(zhuǎn)型都有關(guān)系，所以這個條例牽扯的利益面是非常之廣，是非常非常廣，所以在這個過程中我們立法一直是非常強調(diào)統(tǒng)籌兼顧，各方面的利益，公共利益，這種私人利益，經(jīng)濟利益、城市利益、社會利益都要考慮到，這是一個很重要的，而且在我們很多制度中也體現(xiàn)了這個統(tǒng)籌兼顧的這樣一個思想。
第二個很重要的指導(dǎo)思想就是補償?shù)墓�。其實以往的突出有很多實例，就是有一些自焚的案例和政府痛楚的案件其實很大程度上他爭議的不是說該不該爭就是補償公平的不公平。你不能說我本來是老城區(qū)改建，你把握趕到本來是在二環(huán)三環(huán)的房子，你給我趕到五環(huán)六環(huán)上面這樣給我的生活帶來極大的不便，那么在這里它就是在補償?shù)姆绞健?biāo)準(zhǔn)、評估，各個方面如果說不公平都會對老百姓心里造成一種傷害，所以這次的條例是非常強調(diào)公平補償。我們在很多制度方面跟大家來講怎么樣來體現(xiàn)公平，它很多通過制度設(shè)計來實現(xiàn)這樣一個目標(biāo)。
第三個指導(dǎo)思想就是在這個條例的制定過程中非常注重的是程序參與和保障。要在整個的流程里面，無論是征收開始還是不籌的過程，還是事后決定后的執(zhí)行在這里要給予老百姓的話語權(quán)。過去的是我們應(yīng)該說是開發(fā)商強勢，政府在這里，老百姓往往認(rèn)為和開發(fā)商是站在一起，所以老百姓的話語權(quán)相對來說可能會少一點，在程序上沒有保障，而且公開程度也不夠，所以老百姓也不知情。實際上有時候政府考慮的還是各方面都考慮到的，但是由于透明機制不健全，所以要導(dǎo)致老百姓要對政府的猜疑，包括老百姓之間補償張三、補償李四都不是很清楚，所以也是有相互猜疑，所以會導(dǎo)致要價很高，誰最后搬遷的，誰就得到的最多，所以一定程度上又鼓勵了人們和政府要價，這里面實際上跟制度不完善有關(guān)系。
所以為了保證征收行為的理性，也為了切實保障老百姓的權(quán)利，所以在條例的制定中是非常強調(diào)參與，而且確實這個條例就是制度設(shè)計也是強調(diào)參與，但是在制度過程中實際上也是有參與的，包括這種報道，我們立法部門實際是召開了很多很多的幾十場的專家座談會，而且也調(diào)研了很多地方，另外也是前面講到公開征求意見收集到近10萬條意見，所以在條例制度過程中也是非常強調(diào)公開，當(dāng)然我們在法律制度的設(shè)計里面也是非常強調(diào)公開的。也是我們常常講到有知情權(quán)，有表達權(quán)、有參與權(quán)，當(dāng)然主要還有一種監(jiān)督權(quán)，這種程序權(quán)利也是我們國家法制發(fā)展很突出的一個成就，就是老百姓的話語權(quán)會越來越多，所以這個條例的制定應(yīng)該說在我們國家行政立法歷史上應(yīng)該可以說是有一種里程碑性質(zhì)的一個事件，應(yīng)該是非常有意義的。這是我要給大家講的或者是比較粗的、新的這樣一個征收和補償條例的制定背景和它的制定過程。
二、《國有土地上房屋征收與補償條例》的主要內(nèi)容
第二個方面給大家介紹的征收和補償制度的主要內(nèi)容，就是這個條例的主要內(nèi)容，這也是我今天給大家重點介紹的一個方面。按照征收補償條例規(guī)定，實際上要給它仔細(xì)歸納的話，實際上有6大塊，或者是有6個部分的內(nèi)容。
（一）基本原則
第一部分就是征收和補償條例它所確立的一些基本原則。按照條文的規(guī)定有這么幾條：第一個是補償公平的一個原則。在這個第二條里面明確規(guī)定為公共利益可以征收但是你需要補償公平。我們前面已經(jīng)講到這跟我們指導(dǎo)思想有關(guān)系。為了實現(xiàn)補償?shù)墓�，在補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上、在這個補償?shù)姆绞缴稀⒃谠u估的制度設(shè)計上、還有在公開的制度上，就是各個方面都做了規(guī)定。
你比如說有一個很明確的規(guī)定，必須是先補償后搬遷，過去很多爭議如果爭執(zhí)不下，可能是先拆再說，這樣對老百姓是非常不利的，這一次就明確規(guī)定在實施搬遷以前你必須是先補償?shù)轿涣�。那先補償意味著你先要做征收決定，而且沒有補償完畢，不能夠讓老百姓搬辦，尤其是不能強求老百姓搬，所有這樣一個制度設(shè)計實際上也是圍繞保護老百姓的權(quán)利，確定能夠使得補償 ……（未完，全文共14449字，當(dāng)前僅顯示3437字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)課件：解讀《國有土地上房屋征收與補償條例》（上）》）