干部學(xué)習(xí)講稿：遏制權(quán)力腐敗，加強(qiáng)制度建設(shè)（下）

遏制權(quán)力腐敗，加強(qiáng)制度建設(shè)（下）
楊偉東
國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部教授
（二）權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制
第二個(gè)方面，權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，在一個(gè)機(jī)構(gòu)，一個(gè)部門的權(quán)力很確定的情況之下，我們做了適當(dāng)分解的情況下，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)就至關(guān)重要，我們可以說(shuō)有很多的運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題，那我今天想跟大家討論的就是這四個(gè)方面，一個(gè)是科學(xué)民主決策，第二個(gè)是程序公正，第三是公開(kāi)，第四是公眾參與。
第一個(gè)問(wèn)題，就是科學(xué)民主決策。這是大家可以看到，我們現(xiàn)在的黨政領(lǐng)導(dǎo)很重要的一項(xiàng)權(quán)力就是決策權(quán)，也是這些年來(lái)腐敗很容易發(fā)生的一個(gè)領(lǐng)域，就是決策當(dāng)中出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)論是土地、無(wú)論是建設(shè)項(xiàng)目等等這些方面就是在決策當(dāng)中，很多領(lǐng)導(dǎo)就是借著這樣的機(jī)會(huì)而腐敗。所以，我們?cè)跈?quán)力分解的情況之下，如何讓這些權(quán)力行使，決策重大事項(xiàng)，重大項(xiàng)目的決策權(quán)能夠合理的行使，是我們值得討論的一個(gè)問(wèn)題。
我想有幾個(gè)方面的問(wèn)題值得關(guān)注，第一集體討論決定，第一個(gè)問(wèn)題剛才提到密切相關(guān)聯(lián)的，我們現(xiàn)在很多決策完全是少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)，一把手完全就拍板，所以沒(méi)有一個(gè)合理的機(jī)制，能夠約束，當(dāng)然既沒(méi)有紀(jì)檢部門也沒(méi)有上級(jí)部門的監(jiān)督，或者監(jiān)督不到位的情況，也有一個(gè)本身是集體討論的問(wèn)題而轉(zhuǎn)換成了官員的個(gè)人。
所以，建立一個(gè)集體討論的機(jī)制是我們?cè)诳茖W(xué)民主決策當(dāng)中的第一個(gè)體現(xiàn)，就是在決策的時(shí)候，凡是重大項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)是通過(guò)集體討論，沒(méi)有通過(guò)集體討論的決策是不能夠通過(guò)的，所以這是我們第一個(gè)應(yīng)當(dāng)建立的機(jī)制，所以在科學(xué)民主決策當(dāng)中的第一個(gè)，凡是涉及到重大的項(xiàng)目、重要的人事安排當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)集體討論的方式來(lái)解決，不能夠完全由一個(gè)人說(shuō)了算，完全由一把手說(shuō)了算，所以集體討論機(jī)制是我們?cè)跈?quán)力運(yùn)行當(dāng)中，第一個(gè)涉及決策當(dāng)中應(yīng)當(dāng)建立的機(jī)制。
國(guó)務(wù)院最近發(fā)布的一個(gè)關(guān)于加強(qiáng)法制政府建設(shè)當(dāng)中也
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規(guī)定，我們對(duì)重大事項(xiàng)投資項(xiàng)目，重大投資項(xiàng)目都需要這樣的一個(gè)機(jī)制，這是一個(gè)非常合理有效的機(jī)制安排，我們應(yīng)當(dāng)具體的研究怎么來(lái)評(píng)估，用什么方法能夠真正讓這樣的評(píng)估機(jī)制發(fā)揮它應(yīng)有的作用，所以這是第二個(gè)方面，我覺(jué)得我們很多的部門，尤其是投資項(xiàng)目，重大的項(xiàng)目，管理的這些部門，我們應(yīng)當(dāng)充分的研究風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估如何來(lái)運(yùn)行，它的環(huán)節(jié)到底有哪些，我們?nèi)绾谓⒁粋�(gè)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，真正納入到了重大事項(xiàng)的決策當(dāng)中。
第三，要進(jìn)行合法性評(píng)估。如果說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更多是一個(gè)帶有科學(xué)性的，集體討論更多是允許各方意見(jiàn)的參與，能夠發(fā)揮集體智慧的話，合法性審查很重要的一個(gè)方面就是我們?cè)谝粋�(gè)部門決策的時(shí)候，就應(yīng)該考慮有多大的權(quán)限，遵循什么機(jī)制，凡是不合法的，超越職權(quán)的這些事項(xiàng)都是不能夠進(jìn)行的，避免了這個(gè)項(xiàng)目是一個(gè)好項(xiàng)目，然后一投入、一上馬就是違法的，所以你也可能有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，覺(jué)得風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有那么大，也有可能集體討論，但是政府不應(yīng)當(dāng)做這樣的事情。所以現(xiàn)在有一些地方，有一些地方政府在城市開(kāi)發(fā)當(dāng)中確實(shí)如此，打著為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、打著能夠?yàn)槔习傩諑?lái)好處的這種傾向，而采取了非法的手段，而帶來(lái)的負(fù)面作用很大，當(dāng)然這中間也引發(fā)了腐敗問(wèn)題。所以，第一個(gè)方面，我們?cè)跈?quán)力運(yùn)行當(dāng)中首先要控制的那些重要事項(xiàng)、重要建設(shè)項(xiàng)目、投資項(xiàng)目，重要的人事安排，我們都應(yīng)當(dāng)通過(guò)一系列的，在決策機(jī)制當(dāng)中就建立有效的機(jī)制來(lái)避免這些問(wèn)題的發(fā)生。
第二個(gè)，程序公正。我們前面談到的似乎都是從結(jié)果來(lái)說(shuō)的，很多人意識(shí)到權(quán)力的行使當(dāng)中更多也是從結(jié)果來(lái)說(shuō)的，我的結(jié)果沒(méi)有出現(xiàn)違法的現(xiàn)象，結(jié)果大家都覺(jué)得很合理，沒(méi)有出現(xiàn)問(wèn)題。但實(shí)際大家要看到，我們既要注重你有沒(méi)有權(quán)力，該怎么來(lái)行使權(quán)力，同時(shí)要注重過(guò)程，而過(guò)程同樣是控制避免權(quán)力腐敗發(fā)生的一個(gè)重要方面。
所謂的程序就是我們做事情，行使權(quán)力的一個(gè)流程，用什么方式，采取什么步驟，有哪些環(huán)節(jié)，用什么方式。相比于結(jié)果來(lái)說(shuō)，很多人認(rèn)為程序是不重要的，我只要結(jié)果讓大家滿意了，結(jié)果沒(méi)有違法，結(jié)果沒(méi)有出現(xiàn)問(wèn)題，好像我已經(jīng)做得很到位了，但實(shí)際大家可以看到，有很多的問(wèn)題其實(shí)就是因?yàn)槌绦虺隽藛?wèn)題，所以大家不能小看程序的作用。
溫家寶總理曾經(jīng)對(duì)程序的意義作出這樣的一個(gè)概括，他說(shuō)沒(méi)有程序的民主，就沒(méi)有實(shí)質(zhì)民主。換句話說(shuō)，如果程序當(dāng)中都沒(méi)有達(dá)到，你很難說(shuō)達(dá)到了民主就是合理的，所以沒(méi)有程序的民主就沒(méi)有實(shí)質(zhì)的民主，這話說(shuō)得很絕決，很強(qiáng)調(diào)了程序的作用，也是實(shí)際隨著發(fā)展大家可以認(rèn)識(shí)到了程序的意義。
通常認(rèn)為程序有兩個(gè)方面的作用，一個(gè)是它的工具性的作用，另一個(gè)是獨(dú)立的價(jià)值。傳統(tǒng)上很多人認(rèn)為程序就是能夠達(dá)成一個(gè)好的結(jié)果，我按照這樣的程序能達(dá)到一個(gè)好的結(jié)果，這個(gè)更多是工具性的，就是為了一個(gè)好的結(jié)果要遵循這樣的程序。但另一方面有人認(rèn)為程序的意義本身就有獨(dú)立的價(jià)值，不需要依附于實(shí)體，當(dāng)然我做這樣的程序，遵循這樣的程序能達(dá)到好的結(jié)果，這當(dāng)然是程序具有的功能和作用，但是程序本身它有獨(dú)立的意義。比如說(shuō)程序本身就可以減少避免錯(cuò)誤的發(fā)生。我按照這樣的程序，按照計(jì)算機(jī)這樣的一個(gè)流程運(yùn)作，就可以保證電腦的正常運(yùn)作，這就是一個(gè)本身的作用，程序本身的作用。所以大家不要小看程序，不要小看程序在避免腐敗發(fā)生當(dāng)中的作用。
我個(gè)人認(rèn)為遵循程序公正當(dāng)中有兩個(gè)方面是值得我們關(guān)注，第一，細(xì)化執(zhí)法流程，細(xì)化權(quán)力行使的流程，這是我們同樣可以做的，對(duì)一個(gè)部門，對(duì)一個(gè)機(jī)構(gòu)，甚至對(duì)一個(gè)政府來(lái)說(shuō)，我們擁有很多權(quán)力，行使這樣的權(quán)力，作出這樣的決定要遵循什么樣的流程，我們應(yīng)當(dāng)細(xì)化�，F(xiàn)在通常對(duì)政府而言有很多的流程，很多的管理都有大的安排，但是很多細(xì)節(jié)需要我們?nèi)ゼ?xì)化它，我們的政府，我們的機(jī)構(gòu)本身有這樣的權(quán)力，所以我們現(xiàn)在可以提到，政府或者有關(guān)部門不能隨便去行使權(quán)力，國(guó)家法律或者是黨沒(méi)有給你的，中央沒(méi)給你的，你是沒(méi)有擁有這樣的權(quán)力，你不能夠?yàn)槔习傩赵O(shè)定權(quán)力，你沒(méi)有處罰權(quán)，不能隨便行使處罰權(quán)，你沒(méi)有審批的權(quán)力當(dāng)然不能夠隨便審批，這是一個(gè)我們非常嚴(yán)格的要求。
但是對(duì)于執(zhí)法的流程，執(zhí)法的程序，行政機(jī)關(guān)和有關(guān)的部門是可以有所作為的，比如說(shuō)你的處罰程序，在國(guó)家法律規(guī)定的情況之下，你可以細(xì)化自己內(nèi)部的程序。內(nèi)部的程序當(dāng)中你就可以細(xì)化，比如這個(gè)程序，工作人員發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題應(yīng)當(dāng)怎么處置，執(zhí)法的時(shí)候應(yīng)當(dāng)有幾個(gè)人員的參加，兩個(gè)人員參加的話，這兩個(gè)人之間如何協(xié)調(diào)，如何來(lái)形成制約，就是你可以細(xì)化的。你的決定作出之后，用什么方式來(lái)作出，各個(gè)處置之間的制約機(jī)制是如何的，比如說(shuō)某一個(gè)部門，執(zhí)法部門做完之后，法治部門是不是要審查，審查完了之后是不是相應(yīng)主管的副局長(zhǎng)要審核，最后局長(zhǎng)是不是要審核，最后才是集體討論，這就是一個(gè)內(nèi)部細(xì)化的流程。我們現(xiàn)在有些大體的安排，但是沒(méi)有很細(xì)化的機(jī)制的安排，而這樣的一個(gè)細(xì)化就能夠使你避免每一個(gè)崗位，每一個(gè)執(zhí)法人員能夠任意所為，能夠讓他按照這樣的流程來(lái)進(jìn)行，所以我覺(jué)得我們很多部門，很多的機(jī)構(gòu)可以做的一項(xiàng)重要工作，就是把自己的執(zhí)法流程，執(zhí)法的程序能夠逐步的細(xì)化，最好能夠通過(guò)一個(gè)文件把這樣的流程固定化，這是第一個(gè)我認(rèn)為至關(guān)重要的方面。
第二個(gè)方面，就是要嚴(yán)格遵守執(zhí)法程序。無(wú)論是國(guó)家法律，我們黨的要求，黨的規(guī)定，還是一個(gè)部門當(dāng)中細(xì)化的流程，一旦通過(guò)之后就必須要嚴(yán)格遵守，不遵守就會(huì)帶來(lái)很多的問(wèn)題。
我同樣舉兩個(gè)事例，一個(gè)我稱之為是一張白紙征用34畝地。前年某一個(gè)地方曾經(jīng)發(fā)生了一個(gè)村子里集體上訪的事情，最后發(fā)現(xiàn)一個(gè)很重要的問(wèn)題，實(shí)際上是國(guó)土局濫用職權(quán)，沒(méi)有遵循嚴(yán)格的規(guī)定征用土地，違法征用土地。事情起因原本是當(dāng)?shù)氐囊粋�(gè)磚廠看中了某一個(gè)村的幾十畝地，他為了建磚廠想用這塊地，他也很清楚知道要用這些地是要經(jīng)過(guò)政府部門審批的，所以他就找到了這個(gè)市的國(guó)土局，談了他的想法，想要發(fā)展需要一些土地，看中了這個(gè)村子的土地。那作為一個(gè)國(guó)土部門具體來(lái)辦理土地征用程序的這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，他應(yīng)當(dāng)很清楚自己的權(quán)限，他應(yīng)當(dāng)很明確的知道征用土地的程序，他應(yīng)當(dāng)很清楚的告訴這個(gè)磚廠，但他沒(méi)有。他反而跟磚廠達(dá)成了私下協(xié)議，說(shuō)我?guī)湍憬鉀Q這個(gè)問(wèn)題，一畝地十萬(wàn)，34畝地340萬(wàn)，余下的問(wèn)題我?guī)湍憬鉀Q，所以實(shí)際上最后是國(guó)土局找到了當(dāng)?shù)氐拇彘L(zhǎng)，告訴他國(guó)家要征用這塊地，一畝地補(bǔ)償3萬(wàn)塊錢，村長(zhǎng)當(dāng)然不愿意，但是懾于國(guó)土局的壓力沒(méi)有辦 ……（未完，全文共13852字，當(dāng)前僅顯示3295字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：遏制權(quán)力腐敗，加強(qiáng)制度建設(shè)（下）》）