耕地保護生態(tài)補償問題探討

耕地保護生態(tài)補償問題探討

摘要:隨著人們環(huán)保意識的提高和可持續(xù)發(fā)展觀念的漸入人心，耕地資源生態(tài)價值日益凸顯，而生態(tài)效益外溢卻得不到有效補償，這不利于耕地保護工作的開展，也必將影響耕地保護的實際效果。本文主要從耕地生態(tài)補償建立的必要性、我國耕地保護生態(tài)補償現(xiàn)狀以及完善我國耕地保護生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策建議等方面展開討論。
關(guān)鍵詞:耕地保護　生態(tài)價值　生態(tài)補償

１.問題的提出

耕地保護是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。我國雖然實行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護制度，但在實踐中卻還難以達到預(yù)期目標(biāo)。為實現(xiàn)耕地資源和我國經(jīng)濟的雙重可持續(xù)發(fā)展，需要對現(xiàn)行土地管理制度進行創(chuàng)新，即采取適當(dāng)措施對耕地資源的總價值實行經(jīng)濟補償，形成完善的耕地保護經(jīng)濟補償機制，強化耕地保護行為主體的經(jīng)濟激勵與責(zé)任約束，有效提高各參與主體的積極性，推進我國耕地保護效率的帕累托改進，形成耕地保護的長效機制，切實提高耕地保護績效。
耕地資源具有生態(tài)價值已是社會共識，耕地資源的生態(tài)價值是指耕地及耕地上的植物構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)具有的生態(tài)價值，包括氣候調(diào)節(jié)、涵養(yǎng)水分、凈化環(huán)境、土壤形成與保護、維持營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)、維護生物多樣性、體閑游憩等許多方
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建設(shè)用地規(guī)模，促進土地節(jié)約集約利用
我國正在推進城市化，城市化進程需要大量的土地。然而當(dāng)前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模增長過快，土地利用效率低下，究其原因，主要是耕地非農(nóng)化轉(zhuǎn)變成本過低，耕地非農(nóng)化速度過快。因此，要控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、提高土地利用效率應(yīng)提高耕地非農(nóng)化成本。耕地保護生態(tài)補償將耕地生態(tài)成本納入耕地非農(nóng)化成本，提高了耕地非農(nóng)化的代價，從而一定程度上有利于控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，促進土地節(jié)約集約利用。
3我國耕地保護生態(tài)補償現(xiàn)狀
3.1耕地征收中生態(tài)補償情況
(1)耕地征收后主要用于滿足建設(shè)用地的需要，耕地生態(tài)服務(wù)功能存在損失。耕地既是一種資產(chǎn)又是一種資源，征地行為的后果，不僅改變了耕地的資產(chǎn)價值，同時也改變了耕地的資源價值。耕地具有巨大的生態(tài)服務(wù)功能，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是由生態(tài)服務(wù)功能高的利用方式向生態(tài)服務(wù)功能低的利用方式的轉(zhuǎn)變。在這一過程中，生態(tài)服務(wù)功能存在一定程度的損失。加劇了我國原本不健康的生態(tài)安全，因為我國每年因建設(shè)占用減少的耕地比例相當(dāng)高。全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，1997-2008年間，中國耕地減少量為1229.89萬公頃，年均減少102.49萬公頃，其中建設(shè)占用導(dǎo)致耕地減少247.03萬公頃，年均減少20.59萬公頃，占當(dāng)年耕地減少量的20.1 %。當(dāng)前我國城市化、工業(yè)化的推進和建設(shè)用地緊缺的矛盾十分突出，耕地減少趨勢沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)，我國要在2020年實現(xiàn)城市化率60% ,工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地，這對我們的耕地保護將構(gòu)成很大沖擊，同時也對我們的生態(tài)安全形成嚴(yán)峻的考驗。
(2)現(xiàn)行的法律規(guī)定肯定了耕地是生態(tài)條件較好的土地，但是在耕地征收制度中卻沒有很好的體現(xiàn)。
《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律都把農(nóng)用地分為耕地與非耕農(nóng)用地。耕地是指用于農(nóng)作物生產(chǎn)并經(jīng)常進行翻耕、耕耙、平整、灌溉等耕作措施的土地，包括新開墾地、體閑地、輪歇地、草田輪作地等以農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地，以及耕作3年以上的灘地和海灘。非耕農(nóng)用地，從嚴(yán)格意義上說并不是一個獨立的概念，只是為了表述的方便而使用的，是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地中除去耕地部分，包括林地、草地、養(yǎng)殖水面、“四荒”、農(nóng)田水利占用地、閑散地、廢棄地、未復(fù)墾地。法律如此劃分的依據(jù)，是農(nóng)用地的生態(tài)條件的優(yōu)劣。耕地的生態(tài)條件優(yōu)于非耕農(nóng)用地�！锻恋毓芾矸ā返�36條規(guī)定:“非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地�！笨梢�，法律肯定了耕地是生態(tài)條件較好的農(nóng)用地，有關(guān)耕地的規(guī)定都暗含著該思想。
既然耕地是生態(tài)條件較好的土地，那么在土地征收時，是否要將其與其他土地區(qū)別對待呢?關(guān)于征收耕地的目的，我國《憲法》第10條、《土地管理法》第2條以及《物權(quán)法》第42條都規(guī)定為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償�！笨梢姡嘏c其他土地一樣，其征收的目的同樣都是為了滿足國家的公共利益。而此處的公共利益法律尚沒有給予明確的界定。筆者認(rèn)為，不同用途的土地在實現(xiàn)國家公共利益的適宜度上是不一樣的，有必要加以區(qū)別對待。耕地已經(jīng)在為國家的公共利益服務(wù)—保障國家糧食安全、實現(xiàn)農(nóng)民的社會保障和維護農(nóng)村的安定團結(jié)。但同樣是國家的公共利益，耕地被征收或征用時，顯然是要高于現(xiàn)有的公共利益(保障國家糧食安全、實現(xiàn)農(nóng)民的社會保障和維護農(nóng)村的安定團結(jié))才能說明征收耕地是正當(dāng)和合理的。然而目前的法律沒有做到明確區(qū)分。
(3)耕地征收補償費未考慮耕地的生態(tài)價值。
《土地管理法》第47條規(guī)定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其顯著特點是征地補償數(shù)額與土地所有者權(quán)益的價值不相等，往往低于被征土地的市場價格。補償金額是基于農(nóng)地收益計算的，不能準(zhǔn)確反映農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的預(yù)期收益。并且相對于土地的增值潛力，土地補償費遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓價格
(一般占土地出讓價格的)10%}20%價征收，沒有以
市場決定地價。況且，耕地作為一種生態(tài)系統(tǒng)類型，其生態(tài)價值也往往受到損害而不斷減少，其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其顯化的經(jīng)濟價值。耕地價值的認(rèn)識錯位，再加上征地者、使用者對利益的最大化追求和對耕地生態(tài)價值的 ……（未完，全文共6550字，當(dāng)前僅顯示2300字，請閱讀下面提示信息。收藏《耕地保護生態(tài)補償問題探討》）