干部學習講稿：公共管理與政府改革（下）

干部學習講稿：公共管理與政府改革（下）

二、公共管理與政府改革的主要內(nèi)容與問題
（二）公共管理的主體與工具
我們再來看一下公共管理的主體與工具。第一個主體是政府，它的一個終極的行政建設的價值規(guī)范，其目標是建設一個好政府，當然這個好與壞，這是因人而宜的，仁者見仁，智者見智的一個事情，有的人認為這樣是好，有的人認為那樣是好，彼此之間會有不同的看法。我這里也總結(jié)了幾條供大家參考，供各位思考，提得也不一定對，大家也可以略微作一些補充，我算是拋磚引玉，給大家一個把子，第一個是生產(chǎn)力高（productivity），這是講的生產(chǎn)力不僅僅是指經(jīng)濟層面的生產(chǎn)力，它以最小的成本產(chǎn)出最大的社會財富，促進民生的能力，還包括政治生產(chǎn)力，現(xiàn)在經(jīng)濟生產(chǎn)力很高了，但政治生產(chǎn)力還略微差一些，所謂政治生產(chǎn)力是指政府產(chǎn)出經(jīng)濟政策、社會政策，出臺相應的制度規(guī)范，以及制定行政規(guī)章、行政法規(guī)，包括培養(yǎng)人才，培養(yǎng)精英系統(tǒng)，公務員系統(tǒng)的人才隊伍的建設，人才梯隊的建設，這是屬于政治生產(chǎn)力的內(nèi)容，在這個領(lǐng)域里面，我們還存在著一些問題，還有很大的發(fā)展空間和不足。
第二個衡量它是否是好政府的標準是其效率的高低，也翻譯成效能effectiveness，我們不僅要快，而且要好，既有數(shù)量也有質(zhì)量，效率高的政府也是我們判斷是否好的一個很重要的標準，比如我們近些年改革之后，政府在很多對民生領(lǐng)域、對經(jīng)濟領(lǐng)域的一些窗口性的服務行業(yè)的效率都在不斷提升。如北京市中關(guān)村的中小高新技術(shù)企業(yè)的審批時間就由21天縮短為7天，而且是在網(wǎng)上審批，后來又由7天縮短為3天，這都是屬于政府高效的一個體現(xiàn)。
第三個標準，維持公平與正義，這也是政府應該做的一個職責，政府要維護公共利益，當然也要維護公平與正義，而且它也是唯一一個可以維護公平與正義的_，為什么這么說？我們只看生產(chǎn)力高、也效率這個標準，我們是無
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維護公共安全，維護公共秩序，維護國家主權(quán)。小政府是一個好政府，所以美國的總統(tǒng)里根在競選總統(tǒng)的時候就曾經(jīng)提出過這樣一個觀點，他就提出說，政府不是問題的答案，而是問題的根源，他這個提法就很好地詮釋了政府有些時候要無為的理念，本身政府管得太多，干預得太多，有為過頭，這是它導致出現(xiàn)問題發(fā)生的一個很重要的因素。
第二只手是扶持之手，又稱為扶助之手（helping hand ），這是源自福利經(jīng)濟學的一種觀點，政府的目標是使社會福利最大化，政府是善意的，是對市場不足的一個必要的補充。基于這樣一種假定再來判斷政府對它工作績效的一個評價。
而第三只手是掠奪之手（grabbing hand），執(zhí)政觀點的學者，有一個美國的學派叫做公共選擇學派一位非常有名的代表人物是奧爾森，還有一位學者叫做施弗萊，他們兩個都認為政府很多時候的這只手是掠奪之手，施弗萊還寫了一本書叫做《政府病》，結(jié)合政府官僚系統(tǒng)的一些弊病進行了一個詮釋。
政府的這三只手，有一位學者叫做巴里•溫加斯特節(jié)提出了一個概念叫做“政府的本質(zhì)兩難”（fundamental dilemma），這個命題可以這樣作一個解釋，怎么樣個兩難法？一方面，使政府強大，要讓它能夠做它該做的事，另外一方面，又要限制它，不能濫用權(quán)力，使得這個政府成為掠奪之手，要盡量地發(fā)揮它的扶助之手，而且該無為的時候要無為，但該有為的時候要有為，既不能越位，而不能錯位和缺位，同時不能變成一個掠奪之手，成為與民征利的自己變成一個利益集團，這個命題提出了處理國家與經(jīng)濟之間的關(guān)系的時候非常棘手的一個難題。這是我們政治學、管理學、行政學研究中一個普遍存在的一個領(lǐng)域的難題。社會科學所有的學科在研究中主要是為了研究這個難題，至少這個難題是他們要解決學科使命，發(fā)展使命中要解決的一個很重要的命題之一。這是第一個實例，一場爭論。
第二個，關(guān)于原子能政策的一個爭論。原子能政策是經(jīng)由奧本海默，他是猶太理論物理學家，美國原子彈研究的一號人物，由他來引發(fā)的一場爭論，奧本海默是反對開發(fā)氫彈的，并且主張和平利用原子能，被美國當成一個“赤色分子”，解除公職并遭到一個批判，這個事件引發(fā)了一場如何正確選擇原子能政策的一個爭論。
它這場爭論里面還是出現(xiàn)了兩種爭鋒相對的一個觀點，一些人認為在制定原子能政策的時候，首先應考慮把它用于國防和軍事，從而以保障美國的安全，而另外一些人主張在制定原子能政策的時候要考慮把這些技術(shù)優(yōu)先用于和平，為全人類造福，防止發(fā)生核軍備競賽。這兩種觀點體現(xiàn)了價值上的兩難，到底是價值排序的時候把哪個優(yōu)先作為選擇的標準，比如我把國家作為至上，把這個作為價值排序的優(yōu)先序，第一位，還是把全人類共同的和平利益至上作為第一位的，這是兩種不同的選擇，但我覺得很難孤立地去判斷哪種是錯的，哪種是對的，很多時候是基于不同的視角在不同的情境下，它的解釋有其合理性。但這場爭論都成為公共管理研究中的一個界定公共利益之難的一個典型案例。
結(jié)合這兩點我們在作一個概括，20世紀80年代之后國外兩大政府改革的理論傳統(tǒng)。一個傳統(tǒng)是新_主義的傳統(tǒng)，包括英國的撒切爾夫人在任期間的一個公共服務私有化的政策，包括里根政府時期的一個放松政府規(guī)制的這樣一項改革。
還有是上世紀90年代之后的一個新公共管理運動，包括新西蘭的政府改革、克林頓政府重塑政府的一個改革、布萊爾政府時期的第三條道路的改革，這些都構(gòu)成了一個政府改革的理論傳統(tǒng)，這里作為一個例子列出來，但不一一展開來解釋了，這是我們要講的第一個主體，政府這個主體。
第二個主體是非政府組織（NGO，Non-Governmental Organizations），與非政治組織相關(guān)的有兩個重要的概念，一個是公民社會，公民社會是指由多元開放和民間組織所形成的公共領(lǐng)域，這個概念我們都不陌生，第二個概念是社會資本，對這個概念我這里給大家推薦兩本書，一個是美國的一位學者叫帕特南寫的一本書叫《使民主運轉(zhuǎn)起來》，在這本書里他研究了一個意大利的民主制度，在南北不同兩個地區(qū)的發(fā)展的一個績效，發(fā)現(xiàn)南部地區(qū)同樣一個制度運行的績效要高，北部地區(qū)因為居民間的疏離感比較強，社區(qū)之間彼此之間的信任程度也不高，所以它的運行效果不太好。經(jīng)過對同一個制度在不同地區(qū)運行效果的高低的比較，他引申出了一個社會資本的概念，社會資本并不是指人際關(guān)系的這么簡單，它更多地是指基于人與人之間的信任關(guān)系然后達成了這樣一種親密感、歸屬感和友善交往的模式，所以這里第二本書是美國的一位學者福山寫的一本書叫做《信任》，這兩本書都是關(guān)于社會資本研究的經(jīng)典著作，有興趣的同學可以在有條件的情況下再看一看。非政府組織的建立是公民社會的一個運行的必然邏輯結(jié)果，而且它要是運行得好，運行的效率越高，社會資本是必不可少的一個要件。所以，會非政府組織相關(guān)的概念是公民社會，社會資本這兩個有密切的聯(lián)系。
關(guān)于非政府組織有很多不同的提法，比如非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、美國第三部門、英國志愿組織，法國社會經(jīng)濟、德國社會部門、慈善組織、公共服務組織、免稅組織等一系列的叫法，其本意的特征都是一樣的，只不過名字上略微有些差異。

對我國來說，我們改革開放之前，我們是政治與國家是同構(gòu)的，國家與社會之間的同構(gòu)化程度很高，比如企業(yè)、事業(yè)、社團我們是不分的，家國同構(gòu)這也是中國社會結(jié)構(gòu)的一種模式。社會資源，國有化就是集體化，這也是沒有區(qū)分的，個人身份是單位化，那時期我們實行的是供給與分配制，而個人生活就是革命化，整齊劃一。
改革開放之后，在國家與社會關(guān)系變化的前提下也出現(xiàn)了一些非政府組織發(fā)展的一個空間，給它提供了一個很好的土壤，原來的很多不分開始分開，原來很多的合一也開始分開，比如黨政不分變成黨政分開，政企不分，政企也開始分開，還有政市（政府與市場）關(guān)系原來也是不分，還是也開始分開，還有政社合一也開始變成政社分開，還有政府與事業(yè)單位，這也是從合一到分開。而個人也從單位人到社會人，開始進行自主的選擇，這都是我們在改革開放之后，國家社會關(guān)系變化發(fā)展的一個趨勢。
總體來說，這里有一個圖是國家與社會是從二分到三分，朝著人類發(fā)展的一個正確的發(fā)展方向，總體一個是社會文明程度不斷提高的一個標志，這是社會三大部門的關(guān)系示意圖，第一大是政府，這是我們今天主體最核心的組織，它是第一部門，是非營利的。然后是公民社會，是第三部門，非營利、非政府。企業(yè)是第二部門，它是具有營利性的，這三個領(lǐng)域之間彼此交叉，政府在面對社會的時 ……（未完，全文共14460字，當前僅顯示3440字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習講稿：公共管理與政府改革（下）》）