干部學(xué)習(xí)講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革及試點(diǎn)案例分析（上）

目錄/提綱：……
一、圍繞農(nóng)村土地制度改革的爭(zhēng)論
（一）對(duì)現(xiàn)行土地制度的爭(zhēng)論
（二）“漲價(jià)歸公還是漲價(jià)歸私”的爭(zhēng)論
（三）關(guān)于要素貢獻(xiàn)的爭(zhēng)論
二、農(nóng)村土地征收制度
（一）農(nóng)村土地征收問(wèn)題日益突出
（二）1949-1998年的征地制度
（三）1998年對(duì)《土地管理法》的修訂
（四）《土地管理法》修改后的情況
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干部學(xué)習(xí)講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革及試點(diǎn)案例分析（上）
周立
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授

各位學(xué)員大家好！我是周立。今天很高興和大家交流一個(gè)題目“關(guān)于農(nóng)村的土地征收，集體經(jīng)營(yíng)用地的入市，還是宅基地制度的改革”。我會(huì)用一些試點(diǎn)的案例來(lái)做一些分析。
我今天主要的內(nèi)容有如下的六個(gè)方面。第一是圍繞土地制度改革的一些爭(zhēng)論展開(kāi)討論；第二是探討當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村土地征收制度；第三部分探討集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的改革；第四是討論農(nóng)村宅基地制度與改革。這三部分主要的改革講完以后，我會(huì)提若干試點(diǎn)的案例。第六部分是最后一部分，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系面臨重大的一些變革做一些討論。
一、圍繞農(nóng)村土地制度改革的爭(zhēng)論
（一）對(duì)現(xiàn)行土地制度的爭(zhēng)論
第一部分，圍繞著農(nóng)村土地制度改革的爭(zhēng)論。這些爭(zhēng)論應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)在在中國(guó)比較激烈。我總結(jié)了一下大概有三個(gè)不同派別的觀點(diǎn)。
第一個(gè)派別叫市場(chǎng)派。市場(chǎng)派我可以舉一個(gè)代表，比如說(shuō)像周其仁，他是北京大學(xué)國(guó)家改革研究院執(zhí)行的院長(zhǎng)。他近幾年在土地制度上一直堅(jiān)持要走市場(chǎng)化的道路。他的一個(gè)言論是這樣說(shuō)的，說(shuō)改革30多年，城鄉(xiāng)土地制度還是一個(gè)二元的架構(gòu)，城市的國(guó)有土地政府有權(quán)向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)村的集體土地卻仍然被限于自己自用，非被征用之后才可以經(jīng)政府之手向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)f(shuō)這是一個(gè)“半拉子”工程，這個(gè)“半拉子”工程形成了政府一手征地，一手賣(mài)地這樣一個(gè)制度的“怪胎”。資源配制的效率日趨低下，收益分配不公，日趨嚴(yán)重，引發(fā)社會(huì)沖突越來(lái)越難以承受。
他講的這些現(xiàn)象在當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)里面也常常出現(xiàn)，因?yàn)檎鞯匾l(fā)的糾紛與矛盾是政府特別棘手的一些問(wèn)題。所以他提出了政府的建議是收縮征地規(guī)模，擴(kuò)大農(nóng)地入市。這樣的話(huà)算不上一個(gè)最優(yōu)的制度，但總比喂籠外虎要對(duì)頭。
他又評(píng)講了其
……（新文秘網(wǎng)http://m.120pk.cn省略1196字，正式會(huì)員可完整閱讀）……　
以不能把農(nóng)民的土地制度簡(jiǎn)單的入市、私有化，或者說(shuō)把農(nóng)民從土地上趕出去，那這樣的話(huà)使得農(nóng)民沒(méi)有退路；并且認(rèn)為不應(yīng)該賦權(quán)過(guò)多給農(nóng)民，因?yàn)橥恋貦?quán)力越大可能將來(lái)越難以產(chǎn)生改善生產(chǎn)生活條件的集體行動(dòng)。那這三派觀點(diǎn)這種爭(zhēng)論的背后，只需要我們認(rèn)識(shí)到當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村的土地有很多的有爭(zhēng)議的地方。那這也顯出我們改革比較困難，因?yàn)閷?shí)在是難以達(dá)成共識(shí)。
（二）“漲價(jià)歸公還是漲價(jià)歸私”的爭(zhēng)論
在這種爭(zhēng)論的背后我要提醒大家要引發(fā)更深層的考慮，到底土地怎么了？土地的增值的收益，土地的歸屬，土地收益權(quán)的分配應(yīng)該是如何做？我就進(jìn)入我的第二部分“關(guān)于漲價(jià)歸公，還是漲價(jià)歸私”這樣的一個(gè)爭(zhēng)論，這個(gè)爭(zhēng)論不限于剛才那個(gè)三派的，關(guān)于當(dāng)前土地制度改革的這種爭(zhēng)論，而是討論到底這個(gè)漲價(jià)是從何而來(lái)。比如在全球范圍內(nèi)也興起了漲價(jià)歸公還是歸私的這種爭(zhēng)論。主要有三派觀點(diǎn)：
第一，是漲價(jià)歸私論，或者說(shuō)漲價(jià)歸農(nóng)論。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為在私有的條件下，土地私有的條件下讓土地增值了，自然而然應(yīng)該歸土地的所有者，或者是土地的實(shí)際控制者。在中國(guó)我們知道土地的所有者，在城市是國(guó)有，在農(nóng)村是集體所有，主要是村主這一級(jí)所有。農(nóng)民作為土地的并非所有者，而是一個(gè)實(shí)際的控制者，賦予了它相應(yīng)土地的耕作權(quán)、承包權(quán)，甚至經(jīng)營(yíng)權(quán)，還有收益權(quán)。那這樣的一個(gè)權(quán)屬，這樣一種主張的條件下，漲價(jià)應(yīng)該是歸農(nóng)民所有，歸私人所有，這是一派觀點(diǎn)。
第二派觀點(diǎn)叫漲價(jià)歸公論，這樣的觀點(diǎn)會(huì)說(shuō)明土地的增值并非因個(gè)人的努力而帶來(lái)，主要是因?yàn)樯鐣?huì)的變遷。比如說(shuō)城市的發(fā)展、商業(yè)的繁榮、交通的便利，這是因?yàn)樯鐣?huì)的變遷所帶來(lái)的。所以漲價(jià)不應(yīng)該歸個(gè)人，漲價(jià)應(yīng)該歸整個(gè)社會(huì)，歸公。持有這樣觀點(diǎn)的有英國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆勒，早期的美國(guó)有一個(gè)社會(huì)學(xué)家叫喬治；還有咱們中國(guó)孫中山先生也長(zhǎng)期的主張土地歸公。
比如說(shuō)我們舉一個(gè)英國(guó)的例子，說(shuō)英國(guó)工黨政府曾經(jīng)1947年到1953年都是實(shí)行過(guò)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的國(guó)有化，即政府通過(guò)征收土地開(kāi)發(fā)捐來(lái)將土地的增值全部收回國(guó)有。這是漲價(jià)歸公論的一個(gè)典型的代表。美國(guó)的喬治也堅(jiān)持單一稅制就行了，只需要征收土地增值的收益，就足以于維持一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政府的運(yùn)行。我們的孫中山先生也受到這樣的影響，所以堅(jiān)持“平均地權(quán)”、堅(jiān)持土地改革相應(yīng)的一些努力、措施。這些方面都在反映著漲價(jià)歸公論，在世界上也有很大的一個(gè)市場(chǎng)。
但是在漲價(jià)歸私論和歸公論的爭(zhēng)論過(guò)程中，人們發(fā)現(xiàn)歸私不完全合理，歸公也不完全合理。又興起了第三類(lèi)的觀點(diǎn)，叫“私公兼顧”論，或者說(shuō)“地利私公共享”論，也有一種說(shuō)法叫“全面開(kāi)發(fā)權(quán)”論。
我們可以先舉一個(gè)美國(guó)的例子。美國(guó)有不少的洲，在舉行相應(yīng)的一些制度，這些制度比如說(shuō)像美國(guó)的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制和開(kāi)發(fā)權(quán)購(gòu)買(mǎi)制。就是你要想開(kāi)發(fā)這一塊土地，你需要收買(mǎi)發(fā)展權(quán)，收買(mǎi)土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，你要想轉(zhuǎn)移也一樣的，需要付出相應(yīng)的費(fèi)用。這些轉(zhuǎn)移的費(fèi)用和購(gòu)買(mǎi)的費(fèi)用拿來(lái)做什么？來(lái)優(yōu)先安置在這塊土地上原來(lái)生活的這些農(nóng)民，還有其他權(quán)屬的實(shí)際的所有者或者控制者；剩余歸公，歸于社區(qū)、歸當(dāng)?shù)氐恼�。讓歸公的這一部分去補(bǔ)償另外的利益收存者，比如說(shuō)仍然在耕作土地的其他的自耕農(nóng)，因?yàn)槠渌鲛r(nóng)業(yè)的農(nóng)民因?yàn)樗麄兊耐恋厥找嫦鄬?duì)比較低，需要政府相應(yīng)的一些補(bǔ)償。那這樣一個(gè)是私公兼顧論在中國(guó)現(xiàn)在也正在爭(zhēng)論著，到底是多少錢(qián)歸國(guó)家，歸當(dāng)?shù)氐牡胤秸�，歸當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)，農(nóng)村的社區(qū)，又有多少部分歸農(nóng)民個(gè)人所有。那這些爭(zhēng)論的背后我們要去探討一下到底土地的價(jià)值是從哪里產(chǎn)生的，他增值來(lái)源是哪里的？
那我們可以引入美國(guó)有一個(gè)艾瑞克教授，他是伊利諾伊大學(xué)的一個(gè)教授。他提到了說(shuō)土地增值取決于三個(gè)要素，一個(gè)要素是土地的自然屬性所帶來(lái)的增值。比如說(shuō)因?yàn)闅夂蜃兓�，這里風(fēng)調(diào)雨順，由于土壤的構(gòu)成發(fā)生了變化，土壤變得更適于耕作了，由于區(qū)位的變化，原來(lái)可能沒(méi)有發(fā)現(xiàn)這塊土地可以用于一個(gè)新產(chǎn)品的耕作，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)價(jià)值可能更高。這是土地增值的自然因素，這一塊因素應(yīng)該說(shuō)在每一塊土地上都有，因?yàn)橥恋夭皇侨魏稳说膭?chuàng)造物，也沒(méi)有誰(shuí)說(shuō)我把一個(gè)土地制造出來(lái)了，土地是一個(gè)自然稟賦，每一個(gè)人都是從上天那里得到這一塊土地的。所以自然價(jià)值是土地理所當(dāng)然的第一部分，而且無(wú)法更改。自然價(jià)值就在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中常常沒(méi)有得到重視，甚至沒(méi)有人考慮要為自然價(jià)值做出補(bǔ)償。這也帶來(lái)生態(tài)環(huán)境惡化、水土流失，以劣地更換良地這樣的一些弊端，這是第一塊價(jià)值。
第二塊價(jià)值叫開(kāi)發(fā)價(jià)值，也就說(shuō)土地的權(quán)力、人他在土地上做出了改良的一些努力，因?yàn)楦牧夹缘呐?duì)于農(nóng)地來(lái)講，比如說(shuō)對(duì)它施肥、對(duì)它進(jìn)行平整，對(duì)它進(jìn)行灌溉條件的改善。那對(duì)于宅基地來(lái)講，可能修繕宅基地建造房屋，提供一些便利的設(shè)施都叫做開(kāi)發(fā)價(jià)值，也就說(shuō)是土地的實(shí)際權(quán)力人所做的一些改良性努力，這一塊應(yīng)該補(bǔ)償�，F(xiàn)在在宅基地征收過(guò)程中就涉及到關(guān)于土地權(quán)力人實(shí)際開(kāi)發(fā)的一種補(bǔ)償。
第三叫社會(huì)價(jià)值。因?yàn)閯偛盼覀兲岬�，說(shuō)土地很多的增值不是由個(gè)人的努力，也不是由于自然變化所帶來(lái)的，比如說(shuō)由于城市化帶來(lái)的人口集聚、由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，使得這一塊地方就近工業(yè)區(qū)、就近鐵路、就近商業(yè)設(shè)施，比如說(shuō)城市化的過(guò)程中帶來(lái)了一個(gè)就業(yè)的需求的增加，租住房屋的需求也在增加。比如說(shuō)城市規(guī)劃的變遷也帶來(lái)了一些土地價(jià)值的變化。那這些土地的增值收益來(lái)自于社會(huì)因素，自然而然會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)價(jià)值。
從這樣一個(gè)討論過(guò)程中，我們可以看到土地不是一個(gè)簡(jiǎn)單的增值歸私還是歸公的問(wèn)題，至少有三塊價(jià)值要統(tǒng)統(tǒng)考慮，首先應(yīng)該考慮的是自然價(jià)值，相應(yīng)的作出制度安排和補(bǔ)償，其次是開(kāi)發(fā)的價(jià)值，對(duì)權(quán)力的所有人、實(shí)際的控制者，要進(jìn)行他開(kāi)發(fā)價(jià)值的相應(yīng)補(bǔ)償。其次是社會(huì)增值這一部分，對(duì)社會(huì)價(jià)值要做出合理的制度安排，使得利益受損者或者利益的補(bǔ)償不足者能夠從土地的價(jià)值、增值過(guò)程中能夠得到相應(yīng)得補(bǔ)償。這樣我們說(shuō)清楚了這些問(wèn)題，我們就看中國(guó)的農(nóng)地，中國(guó)的農(nóng)民、中國(guó)的農(nóng)村應(yīng)該說(shuō)對(duì)于中國(guó)的發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。
（三）關(guān)于要素貢獻(xiàn)的爭(zhēng)論
所以我就講第三點(diǎn)關(guān)于要素的貢獻(xiàn)，也存在相應(yīng)的一些爭(zhēng)論。比如說(shuō)有些人認(rèn)為對(duì)農(nóng)村已經(jīng)補(bǔ)償?shù)帽容^夠了，現(xiàn)在農(nóng)村的戶(hù)口已經(jīng)變得比城市人還值錢(qián)了，很多人都不愿意變遷了，所以我們不應(yīng)該對(duì)農(nóng)村再加大相應(yīng)的投入。實(shí)際上就建國(guó)以來(lái)，我們對(duì)要素貢獻(xiàn)的爭(zhēng)論，我們也知道，農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)工業(yè)部門(mén)，農(nóng)村部門(mén)對(duì)城市部門(mén)作出了巨大貢獻(xiàn)，這些貢獻(xiàn)我可以把他說(shuō)成三種主要的貢獻(xiàn)，主要是三種要素，一個(gè)是資本要素貢獻(xiàn)，一個(gè)是勞動(dòng)要素貢 ……（未完，全文共14119字，當(dāng)前僅顯示3359字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革及試點(diǎn)案例分析（上）》）