目錄/提綱:……
一、村民自治在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
(二)村民自治和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脫節(jié)
二、探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式
(一)適度下沉村民自治組織
(二)科學(xué)劃定村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能
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干部學(xué)習(xí)講稿:村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式——村民自治體適度下沉
仝志輝
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所副教授
大家好,今天我講的題目是村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。
村民自治是我國(guó)《憲法》規(guī)定的一項(xiàng)基層治理制度,在我國(guó)《憲法》一百一十一條當(dāng)中規(guī)定,城市和
農(nóng)村按居民居住地設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì),是基層群眾性自治組織。這個(gè)組織它是由城市的居民或者村民選出自己的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)來(lái)對(duì)所居住社區(qū)或村莊的事務(wù)進(jìn)行自治管理,村民自治指的是在村莊范圍里面實(shí)行的村民委員會(huì)的自治。
這個(gè)《憲法》制度安排,在1988年開始實(shí)施一個(gè)《村民委員會(huì)組織法》,這個(gè)法律在1998年正式頒布,到了2010年,又經(jīng)過(guò)一次修訂,也就是說(shuō)農(nóng)村我們?cè)诖迩f實(shí)行的村民自治,是經(jīng)過(guò)《憲法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》這一全國(guó)性法律所確立的基層治理制度安排,是鄉(xiāng)村治理的最重要的制度安排。今天我們來(lái)對(duì)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式做一個(gè)分析。
我主要講兩個(gè)方面的內(nèi)容。一個(gè)方面是講村民自治在從1987年至今的制度實(shí)踐當(dāng)中,它主要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是什么?第二個(gè)方面,基于這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),我們?cè)诋?dāng)前條件下,應(yīng)該怎么探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。這兩個(gè)問(wèn)題都服務(wù)于今天我們?cè)卩l(xiāng)村治理當(dāng)中特別迫切的問(wèn)題,就是怎么來(lái)使農(nóng)村群眾真正參與到鄉(xiāng)村
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出來(lái)的村莊領(lǐng)導(dǎo)人,才能有資格進(jìn)行村務(wù)大事的執(zhí)行和決策,而且把這個(gè)選舉舉行與否,把選舉是不是由村民直接選舉,把直接選舉的范圍到底是絕大多數(shù)村民參與,還只是一部分村民參與,作為村民自治它的民主性質(zhì)的最直接、最基礎(chǔ)的體現(xiàn),而且認(rèn)為沒(méi)有民主選舉,就沒(méi)有三個(gè)民主的推行,沒(méi)有民主選舉出來(lái)的村民委員會(huì),民主管理、民主決策、民主監(jiān)督就無(wú)法推行。
既然有這種選舉是民主的最直接表現(xiàn),直接選舉是最民主的一種選舉制度,這樣的一種制度認(rèn)識(shí),在立法和具體工作當(dāng)中,重視民主選舉就是必然的,但是是不是選舉就是民主的核心?這個(gè)在民主理論和民主實(shí)踐上是素有爭(zhēng)議的,而且對(duì)于村莊這種共同體的治理來(lái)說(shuō),選舉是不是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)?在什么情況下它才可能作為最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)發(fā)揮作用?
我們?cè)诹⒎ㄖ鯇?duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí),并不是得到深究的,而且由于推進(jìn)村民自治的工作力量有限,所以在民主選舉這一被法律和政策視為最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)上用了很大的功夫,所以民主選舉這個(gè)事情就得到了廣泛的推行,也取得了相當(dāng)?shù)某删汀5怯捎诿裰鬟x舉不是村民自治的全部,要想使村民參與到自治過(guò)程中來(lái),不是每三年參加一次投票,選出村委會(huì)就萬(wàn)事大吉了。所以民主選舉之后,民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的滯后就體現(xiàn)為整個(gè)村民自治工作的脫節(jié)。
由于民主選舉單方推進(jìn),民主選舉這個(gè)環(huán)節(jié)它競(jìng)爭(zhēng)性過(guò)強(qiáng),導(dǎo)致了一些過(guò)度參與和消極參與并存,賄選盛行等等突出問(wèn)題。而這些問(wèn)題又不是僅僅靠加強(qiáng)選舉程序的規(guī)范化所能解決的,而是必須要靠通過(guò)后三個(gè)民主發(fā)動(dòng)起來(lái)的農(nóng)民真正的參與來(lái)加以約束,才能解決選舉環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問(wèn)題。因此現(xiàn)在村民自治在這種選舉單方推進(jìn)后三個(gè)民主之后的情況下,就表現(xiàn)出它對(duì)實(shí)現(xiàn)村民自治的制度目標(biāo)不夠有力,不能適應(yīng)的問(wèn)題。所以有人說(shuō)村民自治差錢了,村民自治過(guò)時(shí)了,村民自治無(wú)效了。這也是我們今天探討村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的一個(gè)實(shí)踐的前提,這是第一個(gè)主要的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)交織的一個(gè)實(shí)踐側(cè)面。
(二)村民自治和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脫節(jié)
第二個(gè)村民自治最突出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是村民自治和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脫節(jié)。村民自治最明顯、最突出的一個(gè)制度形式是村民會(huì)議,以及選舉出來(lái)的村民委員會(huì)。在村民會(huì)議的職權(quán)和村民委員會(huì)的職權(quán)上,都規(guī)定他們要對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起組織和指導(dǎo)的功能,而且還規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織要對(duì)村民自治事務(wù)給予支持,但實(shí)際上村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織是兩類組織,它的職能是不一樣的。村民自治主要管理村民的社會(huì)公共事務(wù),而村集體經(jīng)濟(jì)主要負(fù)責(zé)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),這兩類的職能在《村民委員會(huì)組織法》當(dāng)中是統(tǒng)一在村民委員會(huì)的職能當(dāng)中的,為什么會(huì)導(dǎo)致這種情況呢?這種情況的出現(xiàn)對(duì)于村民自治的開展又有哪些利弊呢?這個(gè)必須進(jìn)行具體的分析。
我們先來(lái)看法律的規(guī)定。2010年新修訂的《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定,村民委員會(huì)依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn)。但下面接著就說(shuō),村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織的依法獨(dú)立,進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán),村民委員會(huì)既管理本村屬于集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn),又尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)。難道管理集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn)不是集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嗎?實(shí)際上對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō),管理土地并組織土地的經(jīng)營(yíng),是其最基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。法律之所以出現(xiàn)這樣貌似是矛盾的表述,是與實(shí)踐當(dāng)中多數(shù)村莊里面,村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上是合二為一這種現(xiàn)狀相聯(lián)系的。
由于我們的村莊范圍不大,人們之間相互熟悉,而且在《村民委員會(huì)組織法》訂立之初,村莊居民和村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是重合的,在這樣一個(gè)范圍不大,事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單的社區(qū)里面,是由一個(gè)組織來(lái)既管理社會(huì)事務(wù),又進(jìn)行土地的經(jīng)營(yíng)管理合適呢?還是分開設(shè)兩個(gè)組織?各地采用了不同的辦法。在2010年修訂的時(shí)候,農(nóng)業(yè)部曾經(jīng)向全國(guó)人大長(zhǎng)度會(huì)做了一個(gè)說(shuō)明,
匯報(bào)村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是否是分開設(shè)立這個(gè)現(xiàn)狀,據(jù)農(nóng)業(yè)部報(bào)告,全國(guó)60%的村莊,村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)是兩塊牌子,一套人馬,也就是說(shuō)是合二為一的,而只有40%的地方是分開設(shè)立的。那么也就是說(shuō)60%的村民委員會(huì)它可以依照法律規(guī)定管理本村屬于村集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn),而40%的村莊,村民委員會(huì)是應(yīng)當(dāng)支持并尊重他本村單獨(dú)存在的集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。
但法律為什么沒(méi)有把這個(gè)作為兩類情況來(lái)表述呢?是因?yàn)楫?dāng)時(shí)立法以及修訂的時(shí)候,對(duì)于村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織是否應(yīng)該分開設(shè)立存在不同意見,就把這個(gè)爭(zhēng)議留在了法律表述上面。《村民委員會(huì)組織法》在內(nèi)容上出現(xiàn)村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉的情況,除了在實(shí)踐當(dāng)中存在 ……(未完,全文共8952字,當(dāng)前僅顯示2445字,請(qǐng)閱讀下面提示信息。
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