全面保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益

目錄/提綱：……
一、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益保護現(xiàn)狀的評估與分析
（一）農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益在土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)申仍然可能受到村集體的侵害
（二）農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益在國家土地征用中事實上集體性地受到了侵害
（三）農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益在農(nóng)業(yè)公司化、企業(yè)化經(jīng)營中很容易受到侵害
……
《農(nóng)村土地承包法》主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系出發(fā)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進行了文本上的界定和保護。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關(guān)系和利益沖突不可能在短時期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則在短時期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國家公共權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套法律法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，仍然需要進行一系列的相關(guān)配套改革和法制建設。土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要財產(chǎn)形式，保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，首要的是保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。
　�。ㄖ薪�(jīng)評論·北京）我國《農(nóng)村土地承包法》的正式頒布和實施，改變了我國長期以來主要依靠政策規(guī)定、合同約定的方法界定和規(guī)范農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的狀況，標志著農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)獲得了直接的法律保護，這為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并在此基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)提供了法律保障，其意義重大而深遠。但是，我們也必須看到，《農(nóng)村土地承包法》主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系出發(fā)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進行了文本上的界定和保護。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關(guān)系和利益沖突不可能在短時期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)
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侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。我國人多地少，城鎮(zhèn)化相對滯后，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移緩慢，由人口和勞動力流動、遷移拉動的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場供給遠不能滿足市場需求。在這種情況下，受利益驅(qū)動，集體經(jīng)濟組織很容易憑借集體土地所有權(quán)強制性地要求農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地，從而使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益遭受侵害。
　�。ǘ┺r(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益在國家土地征用中事實上集體性地受到了侵害
　　我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度是從計劃經(jīng)濟時期延續(xù)下來的。在計劃經(jīng)濟時期，我國城鎮(zhèn)各類建設用地一律由國家統(tǒng)一行政劃撥，建設用地增量則主要來自國家對集體和國有農(nóng)地的征用。改革開放后，面臨耕地被大量占用的嚴峻形勢，為了更好地運用行政手段協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地關(guān)系，保護耕地，國家從法律上將農(nóng)地統(tǒng)征制度鞏固下來。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地外，所有新增建設用地需要占用農(nóng)用地的，無論是出于基礎(chǔ)設施建設等公共目的的需要，還是出于房地產(chǎn)開發(fā)等私人目的的需要，都借助國家權(quán)力來征用。在
　　年修訂的《土地管理法》中正式確立了土地用途管制制度后，農(nóng)地征用制度與土地用途管制制度相結(jié)合，成為政府實施土地利用規(guī)劃管理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制的重要措施。
　　我們知道，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，由于土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)換，土地價格會從農(nóng)用地價格的水平上漲至建設用地價格的水平，從而出現(xiàn)土地漲價，即土地增值。這種土地增值發(fā)生在土地用途轉(zhuǎn)換的情況下，而土地用途轉(zhuǎn)換又以土地利用規(guī)劃和土地用途管制為前提。事實上，土地利用規(guī)劃由于限定了不同區(qū)位土地的開發(fā)利用方向，因此，也就預先設定了土地發(fā)展權(quán)。那些規(guī)劃待轉(zhuǎn)用的農(nóng)用地，由于規(guī)劃允許進行開發(fā)建設，因此享有土地發(fā)展權(quán)，其市場價格就會升高至建設用地價格水平；而那些規(guī)劃禁止轉(zhuǎn)用的農(nóng)地，由于不能用來開發(fā)建設，土地發(fā)展權(quán)受到限制，其市場價格會保持在農(nóng)用地的市場價格水平上。這種在土地用途轉(zhuǎn)換過程中由土地用途價格差異形成的土地增值，與土地利用規(guī)劃限定的土地發(fā)展權(quán)相對應，也可稱為土地發(fā)展權(quán)收益。這種土地增值并非因土地使用者的投資和勞動而形成，而是與政府管制相聯(lián)系的建設用地稀缺性增值以及城市建設投資外部性增值。因此，這種土地增值應由社會共享，而不能由規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地使用者獨得。
　　從理論上講，土地征用是實現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中土地漲價歸公的一個可選擇辦法。以土地征用的方式對農(nóng)地轉(zhuǎn)用實行政府管制，有利于政府運用強有力的行政手段，按照土地利用規(guī)劃確定的土地利用方向，有計劃地控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，保護農(nóng)用地；同時，通過土地征用，能夠把土地利用規(guī)劃事先設立的土地發(fā)展權(quán)收歸政府擁有，由政府統(tǒng)一行使和處置土地發(fā)展權(quán)，從而取得土地增值收益，再將這種收益用于適當?shù)姆窒砣巳�。按理說，在這種土地增值收益中，來源于城市建設投資外部性引起的建設用地資本增值部分，應歸城市建設投資者分享；來源于土地用途管制下的建設用地稀缺性增值部分，則應當由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者集體分享。這是因為，土地利用規(guī)劃和土地用途管制以限定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的土地利用方向、犧牲農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益為代價，以追求當代人的食物安全、人類代際之間的公平和可持續(xù)發(fā)展為目標。我們沒有理由讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者承擔眼前和遠期公共利益的全部代價。試想，如果沒有土地利用規(guī)劃和土地用途管制，建設用地的市場供給就會增加，農(nóng)用地的市場供給就會減少，建設用地市場價格和農(nóng)用地市場價格就會通過市場均衡而趨向一致，這種用途轉(zhuǎn)換所帶來的土地增值就必然會縮小。
　　在我國實行城鄉(xiāng)二元土地所有制并實行土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的土地使用制度下，以土地征用實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)歸公和土地漲價歸公的制度安排，其現(xiàn)實的具體表現(xiàn)形式就是所謂的“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排。這種制度安排是指通過土地征用將轉(zhuǎn)用農(nóng)地的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)，在轉(zhuǎn)權(quán)過程中，由國家向農(nóng)民集體經(jīng)濟組織以優(yōu)惠的價格支付征地補償費用；而在轉(zhuǎn)權(quán)后，由縣（市）政府代行國家土地所有權(quán)職能向建設用地者出讓或劃撥土地使用權(quán)，并取得土地收益。
　　這種“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排，由于要將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)，而這種“轉(zhuǎn)權(quán)”又是在國家征用權(quán)的強力干預下進行的，因此，這種制度安排雖然能夠保證土地漲價歸公，卻不能保證土地漲價歸公后的合理分配，相反，直接誤導了土地增值收益在城鄉(xiāng)之間的不公 ……（未完，全文共6444字，當前僅顯示2263字，請閱讀下面提示信息。收藏《全面保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益》）