鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約法治實(shí)踐缺陷與完善路徑的調(diào)研報告

鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約法治實(shí)踐缺陷與完善路徑的調(diào)研報告

本報告結(jié)合地方法治實(shí)踐,對部分村莊進(jìn)行實(shí)證調(diào)查和村規(guī)民約文本進(jìn)行研究分析,挖掘村規(guī)民約實(shí)踐運(yùn)行缺陷,研究村規(guī)民約規(guī)范運(yùn)行的路徑選擇,以更好地發(fā)揮其應(yīng)有功效,提高基層治理能力與水平,加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村治理現(xiàn)代化。
一、價值檢視:村規(guī)民約時代內(nèi)涵功能
村規(guī)民約從學(xué)理上進(jìn)行概念解釋,就是鄉(xiāng)村民眾為了辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)、維護(hù)社會治安、調(diào)解民間糾紛、保障村民利益、實(shí)現(xiàn)村民自治,民主議定和修改并共同遵守的社會規(guī)范。村規(guī)民約是一種規(guī)則之治,屬于社會規(guī)范的范疇,具有“民間性”“鄉(xiāng)土性”“自治性”等特點(diǎn)。作為鄉(xiāng)村治理的“軟法”,村規(guī)民約經(jīng)歷了漫長的演變歷程,在中國古代以血緣關(guān)系和熟人社會為主要特征的鄉(xiāng)村社會,因調(diào)整鄉(xiāng)村社會、鄉(xiāng)里、鄉(xiāng)民社會關(guān)系需要而逐漸產(chǎn)生出村規(guī)民約,其內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會的生產(chǎn)生活之中,融合了族規(guī)家法、風(fēng)俗習(xí)慣,聯(lián)通了國家法與民間社會規(guī)約,以非正式規(guī)范的形式調(diào)整鄉(xiāng)村社會關(guān)系,在調(diào)整和規(guī)范社會關(guān)系、維護(hù)社會秩序等方面發(fā)揮了重要的作用，具有獨(dú)特的價值。
進(jìn)入改革開放以來,特別是隨著基層群眾自治組織的發(fā)展壯大,我國現(xiàn)代社會的村規(guī)民約逐漸走向規(guī)
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鄉(xiāng)村振興的規(guī)范性文件視發(fā)揮村規(guī)民約積極作用,提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。2016年至2021年10月全省十三個頁區(qū)市人大常委會制定23部地方性法規(guī)關(guān)涉村規(guī)民約規(guī)范化,條款內(nèi)容涉及基層民主管理、精神文明建設(shè)、社會治安、歷史文化保護(hù)等諸多方面,引領(lǐng)村規(guī)民約規(guī)范運(yùn)行,促進(jìn)了新時代鄉(xiāng)村治理體系的完善。
(二)健全村民自治機(jī)制。全省各地以制定村規(guī)民約為抓手,推行德治、自治、法治相融合的治理方式,做到民事民議、民事民辦、民事民管,提高民主管理水平。健全村干部目標(biāo)管理考核制度,督促村“兩委”干部履職盡責(zé),加強(qiáng)村級民主管理和監(jiān)督。目前,全省建有全國民主法治示范村(社區(qū))171個,省級創(chuàng)建率突破45%。
(三)涵養(yǎng)文明鄉(xiāng)風(fēng)。全省各地推行將文明創(chuàng)建內(nèi)容納入村規(guī)民約,扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè),有效提升了農(nóng)民文明素質(zhì)和農(nóng)村社會文明程度。連云港市贛榆區(qū)等地將移風(fēng)易俗作為重要內(nèi)容,引導(dǎo)村民遏制大操大辦、厚葬薄養(yǎng)、人情攀比等陳規(guī)陋習(xí)。**縣**街道村規(guī)民約重視發(fā)揮道德教化作用,大力褒獎善行義舉,引導(dǎo)農(nóng)民群眾崇德向善。目前,全省共創(chuàng)成全國文明村鎮(zhèn)273個,總數(shù)位居全國前列，創(chuàng)成省文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)344個、省文明村909個,縣級以上文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)、文明村占比分別達(dá)79%63%。
(四)鼓勵基層創(chuàng)新。各地結(jié)合本村莊特性,積極探索實(shí)施不同類型村規(guī)民約,適應(yīng)不同村莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特質(zhì),提高村規(guī)民約規(guī)范化水平。**市**新區(qū)等地將社會主義核心價值觀引入到村規(guī)民約的相關(guān)條款,推進(jìn)基層精神文明建設(shè)。**市**區(qū)、**市**區(qū)等地村規(guī)民約引導(dǎo)村民崇尚遵紀(jì)守法,鼓勵村民自覺遵守生活垃圾分類處理、疫情防控等規(guī)定,維護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序。2020年5月**省文明辦等部門聯(lián)合開展優(yōu)秀村規(guī)民約征集活動,對31份優(yōu)秀村規(guī)民約進(jìn)行宣傳展示。
三、問題分析:村規(guī)民約實(shí)踐運(yùn)行缺陷
通過對部分村莊進(jìn)行走訪調(diào)研,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部進(jìn)行座談交流,對全省100余份村愛民約文本進(jìn)行具體分析,結(jié)合地方立法、司法實(shí)踐,村規(guī)民約實(shí)踐運(yùn)行中存在以下膠箱:
(一)制定程序不規(guī)范。村民委員會組織法明確規(guī)定,村規(guī)民約需經(jīng)全體村民共同固定,允許村民委員會擬定草案,之后再經(jīng)全體村民表決通過。實(shí)踐中一些村莊沒有遵守法定程序,事前沒有進(jìn)行村民意愿測研收集,不征求村民的問題反映,完全按照上級要求”去制定,有的村民甚至不知道本村制定村規(guī)民約。有的村委會起草討論后直接公布，沒有經(jīng)過村民大會表決程序,有的村民表決走過場、流于形式,沒有反映村民真實(shí)意愿。修訂程序不規(guī)范,有的村規(guī)民約修訂直接修改后公布,沒有按照法定程序征求村民意見,有些村莊直接從網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行抄襲修改。還有的村莊多年來沒有修訂規(guī)民約,致使內(nèi)容完全脫離社會發(fā)展形勢。
(二)制定主體不適格。按照村民委員會組織法的規(guī)定,村規(guī)民約的制定主體是全體村民,而非其他單位或個人,而實(shí)踐中有的村規(guī)民約并非由全體村民共同制定或表決通過,而是由村民委員會成員、村民或者委托他人完成,且沒有經(jīng)過全體村民審議表失,甚至有的村規(guī)民約直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一頒布,制定主體由當(dāng)?shù)卮迕褡兂闪舜逦瘯刹亢袜l(xiāng)鎮(zhèn)政府,制定主體不符合法律的規(guī)定。有的村莊以村民代表會議作為制定主體,也是不適格的,按照《**省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》規(guī)定、村民代表會議即使經(jīng)村民會議授權(quán),也不能行使村規(guī)民約制定、表決的職權(quán)。
(三)文本內(nèi)容不實(shí)用。一些村規(guī)民約欠缺時代性,缺少法治、誠信、友善等鮮明時代特色的價值觀內(nèi)容,有的不能結(jié)合時代特點(diǎn)及時調(diào)整更新,不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村社會的發(fā)展實(shí)際,如鄉(xiāng)村振興、疫情防控、生活垃圾分類處理等內(nèi)容,都沒有及時納入到村規(guī)民約中。有的村規(guī)民約脫離農(nóng)村實(shí)際,讓多數(shù)村民難以接受,如泗洪縣某村的村規(guī)民約規(guī)定,紅事禮金不超50元,與當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況較為不符。有的村規(guī)民約缺乏針時性,每個村莊實(shí)際情況各不相同,村規(guī)民約的內(nèi)容也不盡一致,但一些村規(guī)民約沒有體現(xiàn)因地制宜,條款內(nèi)容相互“借鑒”,內(nèi)容大體一致,缺乏具體有效內(nèi)容,調(diào)查樣本的三分之一約或多或少存在此類問題。
(四)條文規(guī)定不合法。村民委員會組織法規(guī)定,村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,不得 ……（未完，全文共6427字，當(dāng)前僅顯示2257字，請閱讀下面提示信息。收藏《鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約法治實(shí)踐缺陷與完善路徑的調(diào)研報告》）