淺談?wù)畡?chuàng)新能力發(fā)展前提和基礎(chǔ)

　　淺談?wù)畡?chuàng)新能力發(fā)展前提和基礎(chǔ)
　　內(nèi)容提要:創(chuàng)新型國家和服務(wù)型政府要求政府必須具備較強(qiáng)的創(chuàng)新能力。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性和外結(jié)構(gòu)性因素對政府創(chuàng)新能力的提升和發(fā)展具有重要作用。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素包括政府價值取向、行政文化、組織機(jī)構(gòu)、官員素質(zhì)及政府能力結(jié)構(gòu)等。政府外結(jié)構(gòu)性因素主要源于政府與市場、社會間競爭、合作和反對的關(guān)系。政府價值理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎(chǔ),內(nèi)結(jié)構(gòu)性影響因素起著決定性作用,外結(jié)構(gòu)性影響因素則是其發(fā)展的重要保障。
　　關(guān)鍵詞:政府創(chuàng)新能力;政府能力結(jié)構(gòu);競爭;合作
　　一、引言
　　隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化日趨加劇,中國在國際經(jīng)濟(jì)政治格局中發(fā)揮越來越重要的作用,同時也多方位、深層次地接受來自國際組織、國外政府的巨大影響。世界各國在國際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的競爭力決定。經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的不竭動力來源于一國科學(xué)和技術(shù)的不斷創(chuàng)新。正因?yàn)榇?國家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、政府創(chuàng)新等各種圍繞“創(chuàng)新”而來的“名詞”長久地牽動著各國研究者的神經(jīng)。特別是眾多發(fā)展中國家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后,企業(yè)依附性強(qiáng),激烈的國際競爭使得企業(yè)根本沒有余力進(jìn)行自主創(chuàng)新,何況國外“新”技術(shù)的引進(jìn)仍能為企業(yè)帶來豐厚利潤,這就使得企業(yè)更沒有動力去創(chuàng)新。加上發(fā)展中國家的法律、制度、文化等各方面也少有促進(jìn)科技創(chuàng)新的動力源。
　　在這種新的國際、國內(nèi)形勢下,黨和政府審時度勢,提出“用15年左右的時間使我國進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列”的奮斗目標(biāo)�，F(xiàn)代創(chuàng)新型國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們,政府在國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)中應(yīng)著重完善創(chuàng)新型制度、健全國家創(chuàng)新體系、發(fā)展創(chuàng)新文化,切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用�；诖�,當(dāng)前國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)更為迫切的是,加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉(zhuǎn)變,調(diào)整與之不相適應(yīng)的行政機(jī)制,這其中至關(guān)重要和基礎(chǔ)性的在于政府創(chuàng)新能力的提升。政府創(chuàng)新能力的
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挫。甚而言之,這種錯誤的價值理念完全排斥政府創(chuàng)新,更勿言政府創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。由此言之,只有在科學(xué)而正確的行政價值取向,在對政府創(chuàng)新寬容甚至鼓勵的政府行政環(huán)境下,政府創(chuàng)新能力才得以提升。
　　另一方面,政府價值取向存在著實(shí)然與應(yīng)然的統(tǒng)一問題。從應(yīng)然的層面看,政府是公共部門,其執(zhí)掌公共權(quán)力的宗旨在于為社會公眾服務(wù)。從實(shí)然層面看,行政主體不可避免地存在著自身的利益追求,并可能將行_力作為實(shí)現(xiàn)其自身利益的手段。政府價值取向的這種張力及政府監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制的缺失,不可避免地在政府創(chuàng)新中出現(xiàn)了假借創(chuàng)新之名,行自利之實(shí)的“偽創(chuàng)新”行為。它不僅內(nèi)在地影響著政府創(chuàng)新能力的建設(shè)方向,同時還為政府創(chuàng)新能力播下了自我毀滅的種子。因而,從政府價值取向角度考量政府創(chuàng)新能力,必須分析其是否符合行政規(guī)律,行政執(zhí)行是否與之相符等方面來具體化操作。
　　(二)行政文化
　　行政文化是在行政實(shí)踐活動基礎(chǔ)上形成的,直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)。它與政府價值取向有所區(qū)別。政府價值取向是政府作為行政組織和國家有機(jī)組成部分在政治結(jié)構(gòu)體中的基本功能和定位,它具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和統(tǒng)合性。各層級政府機(jī)構(gòu)和部門都必須以此為生存要義,它是政府存在的價值所在,同時也是一切行政活動應(yīng)努力追求的方向。政府創(chuàng)新能力同樣必須以此為依歸,否則政府創(chuàng)新將會偏離其軌道。而行政文化則不同,它只是作為一個政府機(jī)構(gòu)體在長期行政活動過程中逐漸形成的一種文化形態(tài)。行政文化所依附的行政組織包含了一個國家中所有的行政機(jī)關(guān)。每一個行政機(jī)關(guān)由于其歷史背景、地理環(huán)境、成員組成、經(jīng)濟(jì)條件以及政治文化等各方面因素的影響而形態(tài)迥異,顯現(xiàn)出行政生態(tài)圈光怪陸離的一面。然而,行政文化也并非與政府價值毫無關(guān)聯(lián)。行政文化是政府在追求其價值取向的過程中圍繞行政理念、行政方式、行政效能等點(diǎn)滴累積而成。透過它,或多或少可以管窺政府價值的實(shí)現(xiàn)狀況。從現(xiàn)實(shí)看,行政文化也并不總是自我限定在政府價值規(guī)范的軌道內(nèi)活動,與之相左者有之,在經(jīng)濟(jì)社會急遽變革的轉(zhuǎn)型時期尤為常見。正因?yàn)榇?不同的行政文化孕育出不同的政府創(chuàng)新能力。
　　人的任何行為都是在一定的思想意識指導(dǎo)之下進(jìn)行的。這些意識以不同形態(tài)存在,有的比較顯著,已有具體規(guī)章條例來約束;有的則讓人難以捉摸,即使身臨其中也不知所以然,但它們都至關(guān)重要。優(yōu)良的行政文化有助于形成團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的組織氛圍,有利于組織價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。它們包括了諸如公平、民主、平等、堅(jiān)持不懈、相互學(xué)習(xí)、團(tuán)結(jié)協(xié)作、積極創(chuàng)新、追求卓越等重要品質(zhì)。
　　政府創(chuàng)新作為創(chuàng)新主體的一種有目的、有意識、有計劃的行為,其整個過程必然要受到行政系統(tǒng)內(nèi)一定思想、觀念、情感、動機(jī)等的深刻影響,這種影響巨大而持久、潛在而無形。從政府創(chuàng)新實(shí)踐看,個人創(chuàng)新,也即由政府官員個人設(shè)計、實(shí)施的創(chuàng)新,幾乎微乎其微,而且也極難真正成功。真正具有創(chuàng)新力和影響力的政府創(chuàng)新絕大多數(shù)都是有組織的集體產(chǎn)物,也就是說團(tuán)體創(chuàng)新才是政府創(chuàng)新的主導(dǎo)和努力方向。但團(tuán)體創(chuàng)新易受行政文化約束,它除須具備個人創(chuàng)新所需的全部條件(比如行政官員個人的專業(yè)知識、創(chuàng)新精神和能力等),同時還必須擁有優(yōu)良的組織機(jī)制和創(chuàng)新文化。反之,低劣的行政文化,如貪污瀆職、不思進(jìn)取等則起著相反的結(jié)果,前述之“偽創(chuàng)新”可見一斑。
　　由此可見,研究政府創(chuàng)新能力勢必需要考量該政府及部門的行政文化。只有首先在行政機(jī)構(gòu)體內(nèi)形成有利于創(chuàng)新的優(yōu)良文化,形成符合政府價值理念的行政文化,才能極大促進(jìn)政府創(chuàng)新能力的提高。這種行政文化不僅僅指創(chuàng)新文化③,而且還包括上述諸如團(tuán)結(jié)協(xié)作等重要品質(zhì)。
　　(三)組織機(jī)構(gòu)
　　雖然關(guān)于國家和政府的起源有各種各樣的理論假說,但這些理論假說歸于現(xiàn)實(shí)卻可納入同一的目的性追求,即探尋現(xiàn)存的政府功能與定位,或者說為當(dāng)下的政府職能與治理方式及路徑尋求理論支撐。從守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建構(gòu)與治理理念的變化無不在某種程度上推動著政府組織以某種秩序化的方式變遷。中國改革開放30年來的政府機(jī)構(gòu)改革就是一個極為深刻的說明與印證。有關(guān)政府理論及對政府運(yùn)轉(zhuǎn)解讀的新認(rèn)識,一方面是對政府在一定歷史、社會環(huán)境中適應(yīng)性調(diào)整的研究;另一方面又是對政府職能與機(jī)構(gòu)調(diào)整的前瞻性探討。簡言之,一是政府已適性研究,一是政府可適性研究,但共同的是,某種程度上的適應(yīng)性變遷是其暗含的主題。變遷,與變革類似,常常意味著一定程度的創(chuàng)新。政府組織機(jī)構(gòu)的建立本身就為政府創(chuàng)新提供了土壤,為政府創(chuàng)新能力的施展搭建了合適的舞臺和組織保障。從這個角度講,政府部門的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)在相當(dāng)程度上制約著政府創(chuàng)新能力。
　　由于分工原則在政府的應(yīng)用,官僚政府依據(jù)某種技術(shù)方法,被人為設(shè)計分割為若干要求相對獨(dú)立、職責(zé)明確卻又不相互重疊的組織機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)雖各自獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn),但卻又相互關(guān)聯(lián),這種既獨(dú)立又關(guān)聯(lián)的狀態(tài)構(gòu)成了政府獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)。由于職能分配的不同,政府各部門面對的事務(wù)性工作及其工作對象、制度、程序等也存在較大差異,主要表現(xiàn)在對政府內(nèi)、外部行政事務(wù)處理的要求上,比如與公眾生活密切性程度等。政府部門工作與公眾生活相關(guān)性越強(qiáng),相互間交流與溝通頻率越高,相互間制約程度就越深。政府部門與公眾互動性的增多,在擴(kuò)大公民參與的同時,給政府部門行政無形中增添了壓力,也為政府創(chuàng)新提供了動力源。
　　雖說政府創(chuàng)新是通過政府官員的改革行為得以實(shí)現(xiàn),其直接動力是政府官員的責(zé)任心和進(jìn)取心,然而從根本上說,政府創(chuàng)新的動力來源于活生生的社會實(shí)踐。這種社會實(shí)踐往往以信息的形式通過政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)入政府系統(tǒng),而強(qiáng)大的政府創(chuàng)新能力需要有能迅速而全面匯集相關(guān)信息,擁有一套正式規(guī)定和持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的組織安排。正因?yàn)榇?政府部門職能不同,接收公眾信息的程度和流量不同,部門創(chuàng)新的動力不同,最終政府創(chuàng)新能力培育與提升的機(jī)會也不同。這是從單一的政府部門角度看政府組織機(jī)構(gòu)對政府創(chuàng)新能力的制約作用。
　　政府組織機(jī)構(gòu)在政府創(chuàng)新中的影響,除其分工帶來的職務(wù)、權(quán)力分化外,責(zé)任也是具有內(nèi)在約束力的重要因素。有效的責(zé)任追究機(jī)制能規(guī)范政府創(chuàng)新,避免步入歧途,為政府創(chuàng)新能力正本清源。
　　政府部門間溝通與協(xié)調(diào)關(guān)系也影響著政府創(chuàng)新能力。政府的組織結(jié)構(gòu)安排應(yīng)力求保證政府總體動力、官員動力和公眾對政府的期望相協(xié)調(diào)。這就要建立一套對整個系統(tǒng)進(jìn)行控制和保證系統(tǒng)內(nèi)各部門之間能相互溝通的_,以保證政府各部門的運(yùn)作不偏離目標(biāo)以及政府創(chuàng)新不偏離預(yù)先的設(shè)定,有效提升政府創(chuàng)新能力。一般而言,當(dāng)一項(xiàng)政府創(chuàng) ……（未完，全文共14501字，當(dāng)前僅顯示3450字，請閱讀下面提示信息。收藏《淺談?wù)畡?chuàng)新能力發(fā)展前提和基礎(chǔ)》）