干部學習課程：我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)狀、問題與對策

目錄/提綱：……
一、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)在的基本形式
（一）法制建設取得重大突破
（二）黨和政府高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃工作
（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與穩(wěn)步推進
（四）中國特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系初步建立
二、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的幾個主要矛盾
（一）人與自然矛盾：城市發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益尖銳
（二）城鄉(xiāng)矛盾：投入與差距
（三）區(qū)域矛盾：競爭與均衡
（四）歷史與未來的矛盾：文化傳承與市場開發(fā)
（五）人與社會的矛盾：階層分化與空間分異
三、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導思想和規(guī)劃原則
（一）指導思想
（二）規(guī)劃原則
……
我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)狀、問題與對策
張 菁
中國城市規(guī)劃設計研究院高級規(guī)劃師、教授

前言
我今天上午的講課基本分為三個部分，第一個部分我想談一下對我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本形式進行的一個判斷，這里頭可能分為四個方面。然后第二部分我們可能要把我國現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的幾個主要大的矛盾。第三個部分想談一下在目前這種新的形勢下，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導思想和規(guī)劃原則。
一、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)在的基本形式
（一）法制建設取得重大突破
首先我想給各位學員第一個基本的概念，我希望大家能夠理解，就是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃經過我國建國六十年這樣的發(fā)展，它實際上在法律建設方面已經取得了重大的突破。首先在法律上我們有一個《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這是2008年1月28號開始實施的。大家應該知道這個法律事實上是我國以規(guī)劃命名的唯一的一部法。其實我們國家有很多規(guī)劃，比如國民經濟發(fā)展規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃，但是以規(guī)劃命名的法律只有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這就說明城鄉(xiāng)規(guī)劃這方面在我國是非常重要，它具有這種前瞻性、綜合性和很多在日常工作中包括國家中央政府對這個城鄉(xiāng)規(guī)劃賦予了很高的法律地位，這一點我希望大家應該能知道。
大家可以知道我國還有很多的行政法規(guī)，現(xiàn)在目前為止國務院頒布的有三個條例，一個是村莊集鎮(zhèn)的規(guī)劃建設條例，實際上就對我們鄉(xiāng)村這一級的管理提出了具體的要求。第二個條例就是風景名勝區(qū)條例，對我國大量的自然風景這種名勝區(qū)進行了管理。第三個就是歷史名城、名鎮(zhèn)、名村的保護條例，對我國的歷史文化就這些名城、名鎮(zhèn)、名村提出了條例。我們稱為“一法三條例”，實際上是把涵蓋了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的這種建設行為，包括我們村鎮(zhèn)的建設行為以及我們自然風景名勝區(qū)，包括我們歷史文化的這種名鎮(zhèn)名村的管理，實際上是行政全覆蓋的這種管理方式。在整個法律的建設過程中，我們還有一些部門的規(guī)章，這就通過部委的形式下發(fā)。比如說城鄉(xiāng)規(guī)劃國務院的行政管理部門是建設部，就現(xiàn)在的住房和城鄉(xiāng)建設部，那么它通過這個部委發(fā)布了大量的這種管理的文件，這些文件實際上也是指導我們管理城市建設包括規(guī)劃很重要的一些法律文件。包括我們編各種城市規(guī)劃它是有編制辦法的，比如像城市規(guī)劃的編制辦法。包括我們以后會談到我們城鄉(xiāng)規(guī)劃的體系里有城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。昨天可能講課的王凱教授已經提到了我們全國城鎮(zhèn)體系化這些內容里頭的審批辦法，包括我們的資質管理，就是編制城鎮(zhèn)規(guī)劃是有資質的一些管理的辦法。包括昨天提到了城市綠線管理辦法、黃線管理辦法等等這些都是一些部門的規(guī)章。
接著可能還有一個方面就是叫行政措施，就是國務院針對一些突發(fā)的或者重大的問題發(fā)布的一些通知。比如說關于國務院在1996年針對我國城市建設出現(xiàn)的一些問題，包括規(guī)劃的有些不嚴格執(zhí)行規(guī)劃，不認真做規(guī)劃，國務院曾經頒布了一個關于加強城市規(guī)劃工作的這樣一個通知。包括2000年關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知，包括有些我們加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督的這種管理通知等等，就這些都是通過行政措施的手段來保證我們規(guī)劃和對重大問題的解決。
還有一點我要提一下，因為城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，包括它的管理還是監(jiān)督，實際上是通過一種技術標準，就它還有很大的這種科學性在里頭。那么通過什么來保證它？我們有一套技術標準，就是我們國家的標準。剛才忠老師也提到，像我參與過一些城市規(guī)劃這種標準的制定，包括標準體系的確定等等這種研究課題，技術標準在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中起到非常重要的作用，是保證它的技術編制的一個很重要的科學依據(jù)。比如
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、_都多次到這個地方來關注災民的重新安置問題。我們這次這個規(guī)劃叫再造一個新北川也是_提出來的。在這個規(guī)劃過程中，我們一直要把這種當?shù)乩习傩盏囊庠溉绾畏从车揭?guī)劃里。我們組織了大量的工作，然后要用調查表的形式來問老百姓愿意不愿意搬遷，這是我們當時的調查表，讓他們對這種住房的問題，包括就業(yè)的問題、社區(qū)的問題和公共設施的問題，以及他們文化遺產保護的問題，因為大家知道它是羌族文化的唯一一個羌族自治縣，大家對這方面有什么要求我們都希望他們提出來，而且通過這種要在規(guī)劃上給他們一一的反映，市民是從頭到位的參加，包括我們的規(guī)劃做出來，讓他們要提意見。把這個作為民眾的一種共同的行為，而不僅僅是我們規(guī)劃師或者說是我們政府簡單的一個自己工作，這是現(xiàn)在的一個很大的特點。
（四）中國特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系初步建立
下面我想用幾張片子，我們把我剛才所提到的這個法定規(guī)劃，就是國家《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定幾個不同層級、不同層次的一個規(guī)劃內容能夠給大家稍微講一下。
1. 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實際在我們這個行政體系里頭屬于國家和省政府這個層面要做的一個工作。全國城鎮(zhèn)規(guī)劃昨天王凱教授已經提了，我就不具體談。實際上它是確定我國的這個城市發(fā)展的這種方針政策，然后組織我國城鎮(zhèn)空間的結構及分類指導各省自治區(qū)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。我稍微再點一點，就是剛才我說了我們從國家到城市到鎮(zhèn)鄉(xiāng)這么一級一級政府，每一級政府都有自己對應的規(guī)劃，大家應該能夠感覺出來。那么這個規(guī)劃實際上我們是有一個在中國來說有非常重要的一點，就是上級規(guī)劃要指導下級規(guī)劃，下級規(guī)劃一定要服從上級規(guī)劃。所以你看全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的很大一個作用它要直到各省的規(guī)劃，包括直轄市的規(guī)劃。像我如果編上海市的總體規(guī)劃，那我一定要遵守全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對上海的要求。它是這樣一個上下位非常的依存關系，就是上位規(guī)劃一定要服從上位規(guī)劃，是這么一種關系。
2. 省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
這里我放了一張圖，是江蘇省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，實際上在它這個規(guī)劃里它就要確定區(qū)域內城鎮(zhèn)的發(fā)展與建設條件，哪些地方是適于城鎮(zhèn)發(fā)展的要確定出來，而且它的城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標、方針和戰(zhàn)略布局，包括哪里是它很大的都市圈，比如它在江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中它確定了它的三大城鎮(zhèn)群，實際上就是三個最有集中競爭力和發(fā)展的這種城鎮(zhèn)的集合地帶，比如說蘇錫常，大家知道蘇州、無錫、常州，緊挨著上海，是非常具有潛力的，而且城鎮(zhèn)的這種密集。這樣它確定完了以后，它的產業(yè)包括它的人口的聚集，很多政策都會在這個地區(qū)體現(xiàn)。比如它南京都市圈，南京是它的省會，那么南京在整個江蘇省是起到了一個非常核心的作用，一個是它的行政資源在這里，同時它要輻射可能更大的地區(qū)，包括蘇北地區(qū)，可能還有一個周邊的比較落后的像安徽的一些地區(qū)，都可能通過這個南京都市圈。所以在它的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要把自己的這個要求提出來。還有一個它很大的都市圈就是在蘇北地區(qū)的徐州都市圈，通過這個同時要把它所有區(qū)域交通的這種聯(lián)系，怎么強調自己在省里交通的聯(lián)系這些都要確定。包括它的人口區(qū)域，它每一個城市的人口規(guī)模，就你做多大的規(guī)模，這跟它的產業(yè)發(fā)展是有關系的，跟它的資源條件是有關系的。包括整個省域的城市化水平它要達到多少這都是要確定的。還有就是產業(yè)配置這種時空關系，哪里是它的產業(yè)聚集區(qū)，哪里可能是生態(tài)保護區(qū)，哪里又是基本農田的保護區(qū)，這些都是要確定的，包括這里頭區(qū)域重要的基礎設施和社會設施。還包括一些可能很大的機場的這種擺放，包括一些重大的基礎設施，比如便利站和一些大的輸電通道、管道，這些東西都是要包括的。而且它還有很重要的一個作用，就是我說的中國這種上下級規(guī)劃的這種關系，它要指導各個城市編制它的城市總體規(guī)劃，這也是省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應該做的工作。
3. 市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
在這里我可能還要稍微提一點，就是現(xiàn)在在我國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制過程中，比如像這邊這張片子，大家能看到我剛才說的是江蘇省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，但是它同時在市域層面，就是城市的這個，比如說我編南京市的城市總體規(guī)劃，但同時南京的市域范圍也很大，它市域范圍也有一個叫市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，因為南京市域還要帶很多的縣還有很多的鎮(zhèn)，實際上南京市域跟城區(qū)的市區(qū)還有一定區(qū)別，也要做一個空間上的布局，就是叫市域城鎮(zhèn)。這個在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃那個范圍里做。
4. 跨區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)劃
同時可能我們還有一個概念希望大家知道，就是說目前為止在我國還有一些大的城市群的規(guī)劃，跨區(qū)域的規(guī)劃。比如在廣東省，做完廣東省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以后，可能對它重點發(fā)展地區(qū)，比如珠江三角洲的這種城鎮(zhèn)群它要再做個協(xié)調發(fā)展規(guī)劃。江蘇也是這樣，比如在那個蘇錫常都市圈確定以后，它可能會接著下面就做一個蘇錫常都市圈規(guī)劃，這個規(guī)劃實際上是幾個市聯(lián)合起來，由省政府要求他們去做，就這樣的一個概念。這種跨區(qū)域的規(guī)劃，現(xiàn)在其實我們院也做了很多，有的是中央政府在做。比如我們現(xiàn)在做的長三角的規(guī)劃，長三角規(guī)劃實際上就是浙江、江蘇、上海和安徽的部分地區(qū)聯(lián)合起來，但這個規(guī)劃就由建設部來抓，因為它已經跨省域、跨市就這種大的規(guī)劃。比如我們做的京津冀的協(xié)調，城鎮(zhèn)群的協(xié)調發(fā)展規(guī)劃，那就是河北省的政府和北京市的政府再加上天津市的政府我們聯(lián)合起來，由建設部統(tǒng)領來做這樣一個發(fā)展規(guī)劃。實際上都是針對區(qū)域這種，形成了一種區(qū)域的競爭力，我們選擇一些非常重點的地區(qū)，這一點我希望大家有這個概念，有的時候我們可能會出現(xiàn)這種跨區(qū)域的一些大的規(guī)劃來做。
5. 城市總體規(guī)劃
然后下一層級就是我剛才在這個圖能看，就是我們技術體系里針對城市的這些，我們市級縣，就是直轄市、地級市、縣級市，我們首先要做的是城市總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃主要作用實際上就是我們要確定城市一定時期的城市發(fā)展目標，特別是它發(fā)展的規(guī)劃，就是到底城市發(fā)展多大，人有多大，地用多大，包括土地利用，它這些地上是干什么用，哪些地是發(fā)展什么功能，就是這個。包括空間的布局，就是這些地上哪些地方怎么用，以及它各項建設的這種綜合的部署和實施的措施。它實際上是引導和調控城市建設，就指導城市建設的，這一點很重要，大家應該了解。而且是保護和管理城市的空間資源的一個重要的依據(jù)和手段。實際上大家知道我們城市有很多資源，但這種資源很多是需要城市規(guī)劃來進行控制而保護的，你比如大的生態(tài)資源，包括我們大的一些公共資源也是，比如一個博物館這種公共資源到底放在哪？是讓大家都能受益還是放在別的地方。因為這些東西都會一些很多利益集團在里頭，大家都知道，比如現(xiàn)在跟老百姓特密切的一個軌道，像北京建地鐵，你建到哪，地鐵沿線是能很大的商業(yè)價值，那么放在哪這都要通過規(guī)劃來平衡各種利益，來決定是否把它放那。它實際上是管理和保護城市空間資源一個重要的依據(jù)和手段。
還有一個概念希望大家知道，就是經法律法定依據(jù)批準的城市總體規(guī)劃，我們把城市規(guī)劃編完了以后還要編近期建設規(guī)劃，就根據(jù)發(fā)改委的五年發(fā)展計劃和我們國土資源部土地利用規(guī)劃的土地量合起來要編一個近期建設規(guī)劃，實際上指導五年的建設行為。因為城市規(guī)劃有時候是比較長遠的，我們一般的期限要求是二十年，像我比如編蚌埠市城市總體規(guī)劃，實際上我一編就編二十年，是有很大的一個時間的。但這里頭近期建設規(guī)劃實際上是有五年的一個規(guī)劃，所以它是編制這種近期建設規(guī)劃。包括一會兒我會提到詳細規(guī)劃和這種專項規(guī)劃和實施城市的行政管理的一個法定依據(jù)。大家知道我們行政管理過程中我們要批地，批地依據(jù)什么？實際上依據(jù)我們的城市總體規(guī)劃，你看像圖上畫的這些顏色，它來確定這些的，這個紅顏色可能是一個公共服務設施，可能是一個大的行政中心，不管是什么。但它這個黃的可能是居住，就通過這個來控制城市，來管理城市，就這樣一個概念。
6. 城市詳細規(guī)劃
（1）控制性詳細規(guī)劃
剛才我提到城市里頭要編總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，詳細規(guī)劃實際上分成兩個，一個叫控制性詳細規(guī)劃，控制性詳細規(guī)劃的主要目的是什么？實際上是我們行政劃撥土地和批地、賣地前面的一個很重要的技術文件或者叫法定的一個依據(jù)，在這個規(guī)劃里實際上我們要確定它的性質，就這塊用地到底是干嗎用，包括它的開發(fā)強度，這一點很重要。因為開發(fā)強度直接影響的是地價，就是影響了它具體地塊的控制指標，作為這種建設管理的依據(jù)。大家知道最近容積率可能在很多規(guī)劃局都是一個非常頭疼的事情，因為有些局長真的因為這個被關進了監(jiān)獄。就因為容積率的調整，因為它牽扯了很多利益沖突，一個容積率高一點點，別看是一個簡單的數(shù)字，它后面的這個利益是很高的。比如說一個容積率它高了一點，可能那個房子的房就多賣了很多套，那么這個錢如果被一些干部給拿到的話，那首先作為國家來說肯定是要依法追究他的刑事責任的，是這樣一個概念。所以它是一個控制開發(fā)強度。這里頭很多是跟交通有關系的，比如這個地塊哪里是設這種開口，哪些地方是可以機動車進入，哪些是行人進入的地方，就這里我列了一下它大概工作的內容，包括建筑高度的確定，包括這種綠地率，這里頭應該有多大的綠地率，包括交通的這種停車泊位是多少，然后建筑要后退多少，這些都是有要求。包括對建筑體量的這種體形色彩的要求，包括這種道路的紅線，包括坐標以及工程管線這些，都是要通過這個控規(guī)�？匾�(guī)實際上大家最簡單的理解就是我們拍賣土地前的一個很重要的法定依據(jù)，沒有控歸是不能把這個地拍賣出去的，是這么一個概念。
（2）修建性詳細規(guī)劃
還有一個就叫修建性詳細規(guī)劃，修建性詳細規(guī)劃是干什么用的？主要是針對這個項目已經確定了，比如一個小區(qū)的房子，這個地開發(fā)商已經拿到了，我馬上就開發(fā)建設這個住宅小區(qū)，那怎么建設？我本身要做一個修建性詳細規(guī)劃，用我們的俗語說要擺房子，要看看這個房子在里頭是應該怎么放怎么擺，就這么一個概念，這里頭實際上我們要把建筑的空間布局要做清楚，綠地規(guī)劃要進行設計，工程管線的這種就要做的非常具體，它的管徑、坐標，每一個管線之間的關系，大家知道地下的管線有給水的、排水的，像北方城市還有熱力管線，這些之間的關系一定要做的很清楚。所以大家有時候一罵起城市建設部門，還說他們正在馬路上拉拉鏈，那主要原因可能就是這個細的修建性詳細規(guī)劃沒有做好，如果你做好實際上是不會出現(xiàn)這種問題的。還有這種工程量、總造價、投資效益等等都要進行公算，還有包括道路設計、靜觀設計。還有一個就豎向的這種，就土方平衡，這些都要通過這個規(guī)劃進行做完，大家都知道這個規(guī)劃主要的目的。
7. 鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃
還有一個就是我們現(xiàn)在這種鎮(zhèn)鄉(xiāng)的規(guī)劃，比如村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃，實際上都是針對這種地域來做的一些。新村莊整治規(guī)劃包括對村莊里頭一些基礎設施的安排，村民房子的這種住宅的建設，這都會有要求。鄉(xiāng)的規(guī)劃也是這樣，有一點對整個鄉(xiāng)的這種鄉(xiāng)域面積里頭一些，比如哪個村莊放在哪個地方要拆，是不是有需要合并的，有沒有需要建設用地擴張的，這些我們都要通過這個規(guī)劃進行梳理，就這樣一個概念。
我下面對我前面那一講的關于我們《規(guī)劃法》的整個制度體系底下，就我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的幾點，我想給大家進行小的一個梳理。
第一，我希望大家了解通過60年的規(guī)劃實踐，我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃其實積累了十分豐富的經驗，這種經驗既有計劃經濟時期的一個經驗，也有轉型社會的經驗，更有這種市場條件下的探索。這種經驗是在世界范圍都是有重要價值的。這個怎么理解呢？其實我們城鄉(xiāng)規(guī)劃在最早50年代剛剛開始的時候，實際上我們那時候是計劃經濟時期的這種規(guī)劃，那時候規(guī)劃主要是對計劃的一些項目的安排，比如那時候我們在四川、甘肅、貴州地區(qū)都有那種156個大的那種國家要建設的這種大的三線項目，要建設的時候通過規(guī)劃來進行選址，進行布局。那時候實際上可以說是計劃項目的一個落實。到了這個轉型社會下，我們向市場經濟轉型過程中，我們就發(fā)明了我剛才提到的控制性詳細規(guī)劃，其實這個規(guī)劃真是中國根據(jù)我們的特點，國外也有相同類型的規(guī)劃，但不是我剛才提到的那種控制性詳細規(guī)劃，實際上我們是針對我們控規(guī)的，我們城市拍賣土地，這個需求我們 ……（未完，全文共34858字，當前僅顯示6270字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習課程：我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)狀、問題與對策》）