干部學(xué)習(xí)講稿：財稅改革與國家治理

干部學(xué)習(xí)講稿：財稅改革與國家治理

課程前言
治理模式的建設(shè)，一個是安全的政府，一個是能動進取的政府，兩者如何得到平衡和協(xié)調(diào)，是我們面對的中心問題，接下來我要向各位解釋一下，在這兩個治理的關(guān)鍵目標(biāo)方面，財政治理扮演怎樣的角色。
一、財政改革與合規(guī)性控制
（一）把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里
我們先來談一下“合規(guī)性控制”這個詞的含義，以及為了實現(xiàn)有效的合規(guī)性控制，我們在財政改革上應(yīng)該做一些什么。還有財政制度在促進基本的合規(guī)性控制方面扮演怎樣的角色，我們來講這個問題。
1、合規(guī)性控制的焦點就是把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里
合規(guī)性控制的焦點就是“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。這也是三中全會決定里面提出的，中國要提升治理能力有三個基本要求：第一個要求，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”；第二個要求，要讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及所有人；第三個要求，要清楚且合理地劃分政府與市場的邊界，讓市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府要更好地發(fā)揮作用。這是三中全會決定里面講的提升治理能力的三個基本要求。第一個要求涉及到的是基本的合規(guī)性控制。
人性帶有普通性的弱點，越是掌握權(quán)力的人，人性的弱點會越充分一些。人性是帶有四個弱點：第一，貪；第二，定力不好；第三，高看自己；第四，低估風(fēng)險。這四種常規(guī)的人性弱點一般在掌權(quán)者身上體現(xiàn)得更充分一些。人性一般有四大貪：第一貪，貪財；第二貪，貪權(quán)；第三貪，貪地位；第四貪，大家猜一猜算了。人性帶有這些弱點，給了我們一個警示：人性的弱點本身不是問題，在一個健全有效的制度之下，人性的弱點可以被改造或者是不可以被改造，但可以被引導(dǎo)為促進公共利益，所以我們要進行的治理改革并不是改造人性，不是說全心全意為自己服務(wù)的人也改造為全心全意為
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國各個王朝的案例非常之多，但一直到今天，我們對這個問題的思考深度還是有限的。我簡單地表述一下。第一大財_力是課稅權(quán)。課稅權(quán)的延伸是舉債的權(quán)力，我們把它延伸一步叫資源吸取的權(quán)力，舉債的債務(wù)，舉債債務(wù)也是屬于課稅權(quán)的一個延伸。今天的政府可以利用公民的財政幻覺，可以大量地通過債務(wù)這種方式來籌集資金，稅收不怎么受歡迎，但舉債的話不會怎么遭反對，其原因是公民一般都具有財政幻覺，他們不會考慮我買政府的債券是否需要承擔(dān)風(fēng)險，他們壓根就不考慮這個問題，而且公民一般也不會意識到舉債債務(wù)未來的負(fù)擔(dān)是羊毛出在羊身上，公民不會這么去考慮。這在布坎南的著作中表述得很清楚，“財政幻覺使得政府經(jīng)常會利用過度舉債來行使它的資源吸取權(quán)”。
第二項財_力是支出權(quán)。支出權(quán)也許更為根本，是開支公款的權(quán)力。
第三項財_力是介于資源吸取和支出權(quán)之間的分配，財政大綱怎么分，是按照大額專項資金分配給權(quán)力很大的各個政府部門，還是按照中規(guī)中矩的預(yù)算程序，基于公共利益來進行靜止性的分配，這里面就牽涉到一個20幾萬億如何分配財政大綱這個重大的問題。所以財_力概括為三項，第一吸取，第二分配，第三是開支。
那么三項巨大無比的財_力中最大的一項權(quán)力是支出大權(quán)，我們可以概要地表達一下?lián)芸畹臋?quán)力。我們經(jīng)常說中國的各級政府行政裁量權(quán)太大，其實我們仔細(xì)一思考，裁量權(quán)過大其實就是撥款的權(quán)力過大，或者主要是撥款的權(quán)力太大。
所以在今天的法_家，議會控制政府的主要工具是法定預(yù)算程序，美國發(fā)生很多案例，聯(lián)邦政府好幾次案例，聯(lián)邦政府寧可關(guān)門，它的非核心職能，我可以關(guān)閉，我可以付出這樣高的代價，我也不能在預(yù)算沒有經(jīng)過立法機構(gòu)和總統(tǒng)同時批準(zhǔn)的前提下允許政府開支公款。我們有時會去解讀美國的政治癱瘓，聯(lián)邦政府都關(guān)門了，要論證多少，要對經(jīng)濟社會產(chǎn)生多大的影響，我們有時會這么看，但我們現(xiàn)在不這么看，美國的_里面有一個根深蒂固的觀念，有一個詞叫“法定授權(quán)”。待會兒我還要接下來講，現(xiàn)在我把這個詞暫時放一放。
（二）改革預(yù)算程序
那么我再表達一下這樣的觀點，財政改革要走上正軌，首先鎖定的目標(biāo)是有效的合規(guī)性控制。合規(guī)性控制的焦點是法定預(yù)算程序，我們經(jīng)常講中國黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力太大，“太大”的意思是他們可以脫離預(yù)算程序的約束，他們可以在預(yù)算程序之外自行或以裁量的方式來決定政策、來決定撥款，這種情形極為嚴(yán)重，為了把這個觀點產(chǎn)得更明確一點，我將這么表達，如果正常的預(yù)算程序不能約束和引導(dǎo)公共權(quán)力，那別的制度安排通常也不會有效，所以我們走上正軌的財政改革最關(guān)鍵的一點是打造一個能夠正常運轉(zhuǎn)的法定預(yù)算程序，這樣的預(yù)算程序?qū)τ诤弦?guī)性控制而言是不可或缺的，并且極為重要。我們經(jīng)常低看了預(yù)算程序，再延伸一點，我們對預(yù)算的解讀比較膚淺，中國的預(yù)算實踐并不豐富，我們對于預(yù)算的思考深度也非常有限，如果我們將發(fā)達國家作參照系的話，現(xiàn)狀就是如此。比如我們可以問一下什么是預(yù)算？中國人一般都會理解為預(yù)算就是政府的財政收支計劃，我們大體上也就是這樣一個概念，我們甚至可以理解為預(yù)算就是計算，就是跟會計、跟數(shù)學(xué)差不多，算一算。預(yù)算最本質(zhì)的東西是通過法定程序進行授權(quán)，而這種授權(quán)提供合規(guī)性控制的核心的制度安排。
我想各位很清楚一個能夠正常運轉(zhuǎn)的預(yù)算程序應(yīng)區(qū)分為四個階段：一，預(yù)算準(zhǔn)備。主要是行政部門發(fā)揮主導(dǎo)作用。第一個階段是預(yù)算準(zhǔn)備階段，包括預(yù)算編制，但預(yù)算編制只是預(yù)算準(zhǔn)備程序中的一部分工作。預(yù)算準(zhǔn)備起始于預(yù)測，終結(jié)于預(yù)算草案呈交立法機關(guān)審查。二，預(yù)算審查。這個階段立法機關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用。在當(dāng)今的發(fā)達國家，行政部門準(zhǔn)備預(yù)算一般的時間是10個月，美國的_是8個月，各位想象一下，中國是多長？立法機關(guān)審查預(yù)算的時間通常是4個月，我國最多是兩周，可能也就幾天或幾個小時，這要看情況。如果一個國家對預(yù)算程序不重視，這個國家的國家治理是不可能走上正軌的。我們經(jīng)常會低看了最重要的東西，高看了不那么重要的東西，這一點在預(yù)算程序上是很經(jīng)典的。預(yù)算程序的第三個階段是預(yù)算執(zhí)行（執(zhí)行控制）。四，預(yù)算的評估與審計。發(fā)達國家的治理能夠井然有序，它沒有像我們這么忙碌，今天開個會，明天發(fā)個文件，叫文山會海，人家治理得井然有序，它主要是靠這一套法定程序。
其中最重要的一個階段是預(yù)算的準(zhǔn)備，這個階段充滿了政治的博弈，政治色彩非常濃。第二個階段，其次是預(yù)算審查，但在中國的預(yù)算程序里面最不重要的是第一個階段，編制預(yù)算和準(zhǔn)備階段，很多工作是走過場的，審查預(yù)算更加欠缺。預(yù)算執(zhí)行中就手忙腳亂，各種問題就出來了，預(yù)算評估和預(yù)算審計當(dāng)然就會出很多問題，評估的結(jié)果就不會太好了。
我簡單地表述一下，當(dāng)一個國家的國家治理井然有序的時候，那是因為它的預(yù)算程序能夠正常運作。我再表達一下，當(dāng)一個國家的治理流于碎片化，并且治理的績效不能令人滿意的時候，我們要追溯原因的時候首先要追溯到預(yù)算程序上，我們要考慮到預(yù)算程序是否能夠正常運轉(zhuǎn)，當(dāng)然我們還要考慮，一個能夠正常運轉(zhuǎn)的預(yù)算程序要滿足哪幾個條件。接下來要去表達的是，當(dāng)預(yù)算程序能夠正常運轉(zhuǎn)的時候，文山會海就沒有那么多的必要了，那官員也就沒有必要有那么大的壓力，沒有必要加班加點了，當(dāng)然發(fā)票等非主流的治理方式也沒有那么多必要了。說國家治理很復(fù)雜，很復(fù)雜，很簡單，也很簡單，簡單到四個關(guān)鍵詞的地步，第一“準(zhǔn)備”，第二“審查”，第三“執(zhí)行”，第四“評估”。如果政府所有的治理都能夠在這四個階段能夠加以清晰的界定，然后這個預(yù)算程序不斷地循環(huán)往復(fù)，那這樣的話，國家治理要不做到井然有序是很難的。
當(dāng)然這個預(yù)算程序還要做一些深度的改革，改革包括一個層面，第一，要加強預(yù)算程序的完整性。政府治理面對的任何問題，只要花錢是不可以脫離預(yù)算程序的。第一，預(yù)算程序的改革要致力于完整性，完整性的意思是說沒有什么東西可以脫離預(yù)算程序，政府的所作所為是不可以不通過預(yù)算程序進行申報的，是不可以不經(jīng)立法機關(guān)審查，是不可以不經(jīng)過預(yù)算執(zhí)行程序進行控制的，也是不可以不進行評估的。我們經(jīng)常講全口徑預(yù)算，這個概念要表達到位的話應(yīng)稱為預(yù)算程序的完整性。預(yù)算程序的完整 ……（未完，全文共13537字，當(dāng)前僅顯示3220字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：財稅改革與國家治理》）