干部學(xué)習(xí)講稿：認(rèn)知PPP模式

目錄/提綱：……
一、PPP模式的概念
二、PPP模式興起的背景
（一）現(xiàn)實壓力
（二）財政危機
（三）新理論的出現(xiàn)
（四）平民主義導(dǎo)向
（五）商業(yè)壓力
三、PPP模式的理論支撐
（一）公共物品理論
（二）政府壟斷供給公共服務(wù)的缺陷
四、PPP模式對政府管理的挑戰(zhàn)
（一）PPP模式對政府管理帶來的挑戰(zhàn)
（二）政府在PPP模式中的角色變化
……
干部學(xué)習(xí)講稿：認(rèn)知PPP模式
井敏
中央黨校政法教研部副教授

課程前言
這一講的題目是“認(rèn)知PPP模式”。從2014年以來，在中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中一個最熱門的詞匯是非PPP模式莫屬了，不僅僅是從中央政府，在國務(wù)院常務(wù)會議上經(jīng)�？梢钥吹絇PP模式這一概念，包括各部委也密集出臺了一系列的文件，地方政府也給予了非常積極的響應(yīng)，PPP已成為中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個重要或是主要的機制安排，下面就來回顧一下這樣一個過程。
2013年7月31日，李克強總理在主持國務(wù)院研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)的常務(wù)會議上就明確表示，要放開市場準(zhǔn)入，釋放改革紅利，將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)來承擔(dān)。
黨的十八屆三中全會也提出，要推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性的管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。
2014年10月24日召開的另外一次國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理也明確表示要積極推廣PPP模式，接下來的5月13日，再次召開的國務(wù)院常務(wù)會議上就開始部署推廣PPP模式，一周之后國務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了由財政部、發(fā)改委、央行聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》。這一文件下發(fā)之后，財政部及發(fā)改委又密集出臺了一系列的文件，包括財經(jīng)76號文件《關(guān)于推廣運用政府與社會資本合作模式問題的通知》、財經(jīng)113號文《政府與社會資本合作模式操作指南》、財建90號《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府與社會資本合作的實施意見》、國家發(fā)改委25號文件《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。
在此背景下，2014年12月份，財政部還專門成立了一個叫
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關(guān)注度。
PPP模式在全球的應(yīng)用情況，有幾個比較成功的案例。PPP模式，如果我們追溯其起源，它出現(xiàn)在18世紀(jì)的英國，18世紀(jì)的英國就已經(jīng)開始以這樣一種模式為公眾提供公共服務(wù)了，那時在路燈的保潔、維護(hù)、海上燈塔的建設(shè)與運營這些方面使用了PPP模式，公私合作來提供這些公共服務(wù)。后來在英國比較著名的一個項目是英國的倫敦的地鐵，是用這樣一種模式來建設(shè)和運營的，因此，英國也被我們認(rèn)為，PPP模式使用最早的國家，也是相對比較成功的國家，或是使用廣泛度比較高的國家。
除了英國之外，其他發(fā)達(dá)國家也在廣泛使用，如美國，美國著名的四大職業(yè)聯(lián)賽，其中就包括NBA，聯(lián)賽俱樂部所擁有的體育場館有82個，其中31%的體育場館都是通過PPP模式建設(shè)和運營的，這是發(fā)達(dá)國家。在發(fā)展中國家也可以看到大量地在使用PPP模式，巴西從2004年—2007年有23個公用事業(yè)項目，投資約65億美元，這些項目都用PPP模式來建設(shè)和運營的。智利，到2009年的時候已經(jīng)完成超過了36個項目，總投資約60億美元左右，也是利用這種模式來建設(shè)和運營的。在中國也不是說現(xiàn)在才開始使用或是引進(jìn)PPP模式的，而是在之前也在探索和使用，只不過那個時候?qū)τ谏鐣Y本的引入絕大多數(shù)引用的是國外資本，非國內(nèi)的民間資本，這一次提出推廣PPP模式，主要的是吸引國內(nèi)的民間資本進(jìn)入到PPP模式中，作為合作方，作為與政府的合作方來提供在基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共服務(wù)。
在中國，2002年6月份，上海的友聯(lián)聯(lián)合體就獲得了上海最大的污水處理項目20年的特許經(jīng)營權(quán)。
2003年8月9號，中信聯(lián)合體與北京市政府簽署了國家體育場（鳥巢）的建設(shè)與運營，當(dāng)時給中信聯(lián)合體特許經(jīng)營的期限是奧運會賽事之后30年的經(jīng)營權(quán)。
北京市地鐵4號線也是這樣一種政府與社會資本投資經(jīng)營的，當(dāng)時引入的主要是港鐵公司。
2004年深圳市在水利、燃?xì)�、公交、電力等領(lǐng)域進(jìn)行了國際招標(biāo)，也是這樣一種模式。
廣州市政府投入合資、合作、參股、項目法人招標(biāo)、BOT等方式也允許個體、私營經(jīng)濟主體投資經(jīng)營數(shù)個基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，這都是PPP模式的具體體現(xiàn)。
有世界銀行對中國從1990年—2012年的一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在這樣一個時間段里有大量的項目都是以這樣一種方式來進(jìn)行的，據(jù)世行統(tǒng)計，1990年—2012年，我國共實施的2065個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都為PPP項目，包括高速公路、橋梁隧道、電力能源、軌道交通、供水以及污水處理等多個基礎(chǔ)設(shè)施、多領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都使用這種模式來進(jìn)行。所以PPP并不是一個新概念，無論從國際上來看，最早18世紀(jì)已經(jīng)使用了，那中國從1990年之后也在很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域使用這一模式，它并不是一個全新的概念，但在西方，80年代之后，它有了一個更大范圍、更廣程度的使用，就在2013年之后，2014年、2015年出現(xiàn)了一個熱潮，為什么在西方80年代之后和中國這個時候突然出現(xiàn)了對PPP模式的更廣泛的關(guān)注及各個西方國家在行政_改革中，在公共服務(wù)的供給方式上開始大范圍、大規(guī)模地使用這一模式，就像我們今天一樣在積極推行這一模式。
二、PPP模式興起的背景
我們就來看一下，這種模式突然引起西方國家、中國等國的廣泛關(guān)注，它興起的背景是什么？雖然中西方國家興起的背景的時間段不一樣，中國是在2013年之后，西方國家是在80年代之后，隨著新一波新公共管理改革而興起的公共服務(wù)模式，即PPP新模式的大規(guī)模使用，但我們可以通過以下的背景介紹來發(fā)現(xiàn)，我們面臨著很多相同的背景，到底有哪些背景引起了政府對這樣一種公共服務(wù)供給模式的關(guān)注？有這幾個背景：
（一）現(xiàn)實壓力
第一個背景，現(xiàn)實壓力。一方面公眾對公共服務(wù)的需求越來越高，他們要求越來越多的公共服務(wù)的提供、越來越高質(zhì)量的公共服務(wù)的提供，這是隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，公眾必然提出的一個要求，這是符合所有國家發(fā)展進(jìn)程中的一個規(guī)律，社會進(jìn)步與發(fā)展了，人們會提出越來越多的公共服務(wù)需求。因為人們對于高質(zhì)量生活的需求不可完全靠自身的努力來實現(xiàn)，很多的高質(zhì)量生活的保障需要一些公共產(chǎn)品來供給，如清潔的空氣、順暢的交通環(huán)境、安全的社會秩序，這都是一個社會高質(zhì)量生活必須具備的一些基本條件，那這些條件是不可能靠每一個個體的人，通過個體的努力來得到的。如一個富翁再有錢，但他無法去保障一些基本的（需求），他不可能興建所有的道路，也不可能去購買和雇傭很多的警察維持一個社會，如他所處在的小區(qū)，大到這個城市的社會治安，他不可能完全自己去購買服務(wù)，這是治安的安全。還包括越來越高的環(huán)境需求，清潔的空氣與水源，這都不是靠個人能解決的，主要是靠公共組織，主要是政府。公眾隨著對自身生活質(zhì)量的要求越來越高，自然會對政府提出公共服務(wù)的質(zhì)量要求越來越高，這是發(fā)展的一個基本規(guī)律。另一方面，政府提供公共服務(wù)在80年代時的這些西方國家，公眾對于政府提供的公共服務(wù)的普遍評價是服務(wù)質(zhì)量不佳、效率低下，且浪費嚴(yán)重。所以，這兩方面的反差，很顯然，它無法滿足公眾的需求，這是一個現(xiàn)實的壓力。這個壓力在這些西方國家表現(xiàn)得更為凸顯，因為很多國家都是一個選舉社會，當(dāng)公眾對公共服務(wù)已經(jīng)表現(xiàn)出極大不滿時，一個執(zhí)政黨要想獲取執(zhí)政地位，那它的難度就會很大，那反過來說，當(dāng)它為了獲得公眾的認(rèn)可，進(jìn)而能夠取得這樣一個執(zhí)政地位，它必須滿足公眾的服務(wù)需求，這是一個現(xiàn)實壓力。
解決解釋這一現(xiàn)實壓力，我們來看這樣一個圖表，這個表給我們展示的是政府支出占GDP的比重，這個比重選取的是這樣幾個年份，1870年、1920年、1960年、1980年、1990年、2000、2005、2009年，這幾個時間段，選取的國家都是西方發(fā)達(dá)國家，英、法、德、日本、瑞典、美國，從上面的介紹可以看出，1870和1920年這兩個年代的數(shù)據(jù)是指中央政府的支出占GDP的比重，1960年以后的年份是所有層級政府的所有開支。從這個圖表當(dāng)中能夠得到什么樣的信息？首先，如果僅僅以1870、1920這兩列數(shù)據(jù)來看，幾乎所有國家的政府開支，1920是1870年的兩倍以上，隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，人們提出了越來越高的公共服務(wù)需求，政府規(guī)模增大，這一增大不僅僅表現(xiàn)在機構(gòu)增大了、人員增多了，同時也表現(xiàn)為其公共服務(wù)的數(shù)量增加了。所以，政府支出占GDP的比例就增加了，這是一個非常顯現(xiàn)的變化。還有是從1960年開始，1960年是這些國家福利社會基本建成的一個年代， ……（未完，全文共14204字，當(dāng)前僅顯示3379字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：認(rèn)知PPP模式》）