關(guān)于我市縣級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)制的調(diào)研報(bào)告

　　關(guān)于我市縣級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)制的調(diào)研報(bào)告
　　前言土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度作為土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)學(xué)科范疇，實(shí)施幾年來(lái)，在規(guī)范調(diào)控土地市場(chǎng)，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前許多地方在其運(yùn)作機(jī)制中，仍存在著一些不容忽視的問(wèn)題。本文即是筆者經(jīng)過(guò)多方調(diào)研并結(jié)合在土地管理部門多年來(lái)的親身實(shí)踐和體會(huì)，就我市縣級(jí)土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制中存在的一些問(wèn)題作了粗淺的分析并提出相應(yīng)的建議及對(duì)策。
　　眾所周知，土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度這一源于二十世紀(jì)九十年代末期的新生事物，近幾年在全國(guó)各地如火如荼的演繹和推動(dòng)下，對(duì)盤活城市存量土地，加快國(guó)有企業(yè)改制進(jìn)程，強(qiáng)化政府土地集中統(tǒng)一管理，推進(jìn)土地的市場(chǎng)配置等，都發(fā)揮了十分重要的作用。同時(shí)，伴隨著此起彼伏的拍賣槌落聲，土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度對(duì)城市建設(shè)發(fā)展步伐也產(chǎn)生了重大的影響。隨之而來(lái)的是，一座座現(xiàn)代化建筑撥地而起，城市功能和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完備，城市面貌大為改觀。但縱觀我市的縣城建設(shè)，不僅是與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城建設(shè)無(wú)法相比，而且與周邊省市縣相比也存在著一定的差距，并且有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)。究其原因，從表面上看，加快縣城建設(shè)需要大量的資金投入，而我市絕大多數(shù)縣份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不是很高，依靠財(cái)政支付十分有限，導(dǎo)致城市建設(shè)與資金缺乏的矛盾日益突出
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的資本全由縣財(cái)政撥款并可根據(jù)省土地部門與省中行簽訂的合作協(xié)議由各地市分行貸款解決。
　　基于這種機(jī)制的實(shí)施，運(yùn)作幾年來(lái)，我市各縣在當(dāng)?shù)乜h委、縣政府以及相關(guān)部門的通力合作下，土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作較起步之初有了相當(dāng)大的起色，土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作也搞的有聲有色，槌起槌落聲是此起彼伏，一浪高過(guò)一浪，國(guó)土收益連創(chuàng)新高，財(cái)政收入大步攀升，顯示了一個(gè)新生事物誕生后的勃勃生機(jī)。但居安思危，未雨綢繆，縱觀我市縣級(jí)土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作的總體態(tài)勢(shì)而言，在其運(yùn)作過(guò)程中，卻面臨著諸多潛在的危機(jī)。
　　縣級(jí)土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制中存在的問(wèn)題
　　首先，在土地收購(gòu)儲(chǔ)備的資金運(yùn)營(yíng)上，政府實(shí)際上只注重了對(duì)土地使用權(quán)出讓后國(guó)土收益的回?cái)n，而忽視了對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備前期的資金投入。
　　2001年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（通稱15號(hào)文件）。15號(hào)文件明確提出，為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃撥部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋兀鹑跈C(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持。這是中央以文件形式第一次對(duì)建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，明確收購(gòu)儲(chǔ)備資金的主要來(lái)源提出明確要求，是土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)拓展融資渠道的重要政策依據(jù)。且2001年初，山西省國(guó)土資源廳就與中國(guó)銀行山西省分行簽訂了土地收購(gòu)儲(chǔ)備貸款業(yè)務(wù)的合作協(xié)議，并要求各地市分行與當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門積極開展全方位業(yè)務(wù)合作，嚴(yán)格按照《實(shí)施細(xì)則》辦理土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金貸款業(yè)務(wù)。但在我市的許多縣，在土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金運(yùn)營(yíng)上，雖然也規(guī)定由縣財(cái)政撥款或向銀行貸款解決，但在實(shí)際運(yùn)作上卻是步履艱難，阻力重重。財(cái)政部門不予撥款不說(shuō)，就是想依靠國(guó)家和省里面制定的政策依據(jù)，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)都沒有自己獨(dú)立的帳戶。這樣，資金就難以融通。沒有了融通的資金，在進(jìn)行土地收購(gòu)的時(shí)候，土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就只能采取其唯一的一種收購(gòu)方式----協(xié)議（或合同）收購(gòu)來(lái)運(yùn)作。但這種收購(gòu)方式在運(yùn)作過(guò)程中，由于采用的是“先協(xié)議（或合同）收購(gòu)，后出讓補(bǔ)償”的方式，所以在對(duì)土地進(jìn)行收購(gòu)的時(shí)候，無(wú)形之中就存在如下幾方面的不利于：一是不利于土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成功收購(gòu)。由于這種收購(gòu)方式實(shí)際上是一種“賒帳式”收購(gòu)，所以在收購(gòu)有些土地特別是所謂的“黃金”、“搶手”地塊時(shí)，由于用地意向者較多，原有土地使用（所有）權(quán)屬單位人出于一種急功近利的這么一種思想，就往往置國(guó)家法律法規(guī)于不顧，將本應(yīng)該納入土地儲(chǔ)備庫(kù)或應(yīng)該經(jīng)過(guò)收購(gòu)儲(chǔ)備推向市場(chǎng)的土地，擅自轉(zhuǎn)讓或買賣于他人，從而導(dǎo)致收購(gòu)儲(chǔ)備工作陷于一種尷尬被動(dòng)的局面；二是不利于縣級(jí)政府獲取更多的收益。因?yàn)閰f(xié)議收購(gòu)或多或少地會(huì)存在土地使用（所有）權(quán)屬單位人向土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)的可能，從“利息”和“付款周期”等角度考慮，“賒帳式”的收購(gòu)?fù)恰白尷健钡慕Y(jié)果。
　　其次，在土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題上，難以達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。
　　土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作涉及面廣，常常需要多部門之間密切配合，從筆者調(diào)查情況來(lái)看，目前主要是與城建規(guī)劃及司法部門之間的協(xié)調(diào)對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備的影響最大。一是許多縣城建設(shè)規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地收購(gòu)儲(chǔ)備無(wú)形中增加了風(fēng)險(xiǎn)，也制約了土地資源的高效利用；二是已進(jìn)入土地收購(gòu)儲(chǔ)備程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務(wù)等糾紛使司法部門介入處置土地資產(chǎn)，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將土地補(bǔ)償費(fèi)代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務(wù)等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人到期不按時(shí)交付土地，給政府儲(chǔ)備土地造成困難。
　　其三，在土地收購(gòu)儲(chǔ)備的實(shí)際操作中，規(guī)避土地收購(gòu)儲(chǔ)備的行為時(shí)有發(fā)生，致使一些本應(yīng)納入收購(gòu)儲(chǔ)備的土地被紛紛轉(zhuǎn)手，國(guó)土收益大量流失。
　　主要表現(xiàn)在：①一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國(guó)有土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后，無(wú)力繼續(xù)開發(fā)，而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，以及應(yīng)依法收回的荒蕪、閑置的國(guó)有土地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，本應(yīng)納入土地收購(gòu)儲(chǔ)備，但土地使用權(quán)人卻拒絕收購(gòu)，在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或改變土地用途等方式進(jìn)行著私下里的交易，導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失；②縣城或集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)等一些原有的劃撥性住宅用地，因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理，在搬遷改造后一下子由深巷偏僻之地變成了臨街“黃金”地塊，土地價(jià)值突顯。于是這些土地使用權(quán)人便采取拆舊翻新等種種方式，使其無(wú)償取得的住宅用地一躍而改變成為本應(yīng)通過(guò)公開出讓有償方式方能獲得的經(jīng)營(yíng)性用地，在原用地上 ……（未完，全文共8859字，當(dāng)前僅顯示2419字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《關(guān)于我市縣級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)制的調(diào)研報(bào)告》）