城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場化問題調(diào)研報(bào)告

目錄/提綱：……
一、調(diào)研的背景與目的
（一）公有公營模式
（二）公有私（民）營模式
（三）用戶和社區(qū)自助（或市場化的分散處理）模式
三、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場化過程中的若干重要問題分析
（一）在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中政府與市場關(guān)系問題的認(rèn)識(shí)上存在偏差
（二）現(xiàn)有政策環(huán)境還不能滿足市場化發(fā)展的需要
（三）地方政府應(yīng)用市場化模式的能力不足，沒有明確的監(jiān)管和服務(wù)_
（四）改革現(xiàn)有運(yùn)營_面臨特殊困難
（五）垃圾處理市場化過程中的監(jiān)管和服務(wù)問題
四、結(jié)論與政策建議
（一）正確處理好政府與市場的關(guān)系
（三）加強(qiáng)和完善市場化政策
（四）提高地方政府實(shí)行市場化的能力，建立監(jiān)管服務(wù)_
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　　由國家環(huán)�？偩终兄行淖珜懙倪@份報(bào)告，總結(jié)了我國城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場化實(shí)踐中存在的公有公營、公有民營、用戶和社區(qū)自助（分散處理）三種主要模式及其優(yōu)勢與風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)。從認(rèn)識(shí)、政策和管理_方面，分析了影響市場化進(jìn)程的五大問題：對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中政府與市場關(guān)系問題的認(rèn)識(shí)上存在偏差；現(xiàn)有的市場化政策環(huán)境還不能滿足形勢發(fā)展的需要；地方政府應(yīng)用市場化模式的能力不足，沒有明確的監(jiān)管和服務(wù)_；改革現(xiàn)有_面臨特殊困難；垃圾處理市場化過程中的監(jiān)管和服務(wù)問題等。報(bào)告提出四點(diǎn)對(duì)策建議：（1）在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營中，要正確處理好政府與市場的關(guān)系；（2）東部地區(qū)可以全面推進(jìn)城市污水和垃圾處理市場化，西部地區(qū)要有重點(diǎn)、有步驟地逐步推進(jìn)；（3）加強(qiáng)和完善市場化政策；（4）提高地方政府實(shí)行市場化的能力，建立監(jiān)管服務(wù)_。
　　本版從本期起，將連載這份報(bào)告。
　　一、調(diào)研的背景與目的
　　快速城市化和滯后的處理設(shè)施，使得我國城市生活污水和垃圾污染問題突出。
　　改革開放以來，我國城市化也進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，城市數(shù)量由1978年的193個(gè)增加到2001年的664個(gè)，城鎮(zhèn)人口由17，245萬人增加到48，064萬人。上世紀(jì)90年代后，我國城市化速度進(jìn)一步加快，目前城市化水平達(dá)到37％左右。城市數(shù)量與規(guī)模的迅速增加與擴(kuò)張，帶來了嚴(yán)重的城市生活污水和垃圾污染問題。近10年來，我國城市生活污水排放量每年以5％的速度遞增，在1999年首次超過工業(yè)污水排放量，2001年城市生活污水排放量221億噸，占全國污水排放總量的
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水，年運(yùn)行成本700萬元左右。因拖欠水電費(fèi)，多次接到停電通知，甚至一度被停水。職工為了維持生計(jì)，在巨大的二次沉淀池里養(yǎng)了4000多尾魚，在氧化溝旁種上了香菜、蘿卜等蔬菜。
　　類似現(xiàn)象在河南的禹州市和長葛市等地同樣存在，即便是正在運(yùn)行的商丘市、安陽市和平頂山市污水處理廠，也都面臨著還貸壓力大、運(yùn)營資金不足等問題。
　　要解決這兩個(gè)問題，必須打破政府建設(shè)政府運(yùn)營的傳統(tǒng)模式，充分利用社會(huì)資本，建立多元投資主體模式，實(shí)行建設(shè)與運(yùn)營的產(chǎn)業(yè)化和市場化。_副總理在2001年的太湖水污染防治第三次工作會(huì)議上指出，要鼓勵(lì)和支持各類社會(huì)資金投入水污染防治，推進(jìn)污染治理的企業(yè)化、市場化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。
　　1997年6月，財(cái)政部、國家計(jì)委、建設(shè)部和國家環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于淮河流域城市污水處理收費(fèi)試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》。之后，東部一些城市開始著手探索城市污水處理市場化道路。隨著污水和垃圾收費(fèi)、水價(jià)改革、城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面的國家指導(dǎo)政策的陸續(xù)頒布，不少城市的污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場化實(shí)踐取得了重要進(jìn)展，為推進(jìn)全國的市場化發(fā)展，發(fā)現(xiàn)了問題，積累了經(jīng)驗(yàn)，找出了對(duì)策。
　　在這一背景下，國家環(huán)保總局政研中心于2002年5月份先后在北京、上海、浙江、福建、江蘇和廣東等省市，開展了城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施（污水和垃圾處理）建設(shè)與運(yùn)營市場化調(diào)研。調(diào)研的目的是，了解和掌握我國主要省市開展市場化實(shí)踐的實(shí)際進(jìn)程，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國正在實(shí)踐的市場化模式，分析制約市場化發(fā)展的主要政策問題，提出相應(yīng)對(duì)策。 二、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場化模式及特點(diǎn)
　　根據(jù)私人部門（在我國主要是指民營企業(yè)）的參與程度，國際上將城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化做法分為四種模式：公有公營、公有私（民）營、私有私營、用戶和社區(qū)自助模式（相當(dāng)于我國的市場化分散處理模式）。目前，在我國東部地區(qū)，除了上海有一個(gè)正在準(zhǔn)備中的垃圾處理私有私營項(xiàng)目（boo項(xiàng)目：建設(shè)－運(yùn)營－所有）外，其他三種模式均有較成功的實(shí)踐案例。
　　（一）公有公營模式
　　公有公營模式主要是指由政府投資建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)施運(yùn)營由公有企業(yè)（包括國有、地方和集體企業(yè)）實(shí)施企業(yè)化管理，也可以通過服務(wù)合同或管理合同形式允許民營企業(yè)準(zhǔn)入設(shè)施的運(yùn)營。
　　1.事業(yè)單位改制，企業(yè)化運(yùn)營
　　在城市污水和垃圾處理設(shè)施事業(yè)單位運(yùn)營改制方面，北京和上海先行了一步，創(chuàng)出了新的模式，積累了進(jìn)一步深化改革的經(jīng)驗(yàn)。2001年，北京市將市政管理委員會(huì)所屬四個(gè)污水處理廠和城市排水設(shè)施，改制重組為北京市城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司；將原有市環(huán)衛(wèi)局所屬的有關(guān)垃圾處理事業(yè)單位，轉(zhuǎn)制重組為四個(gè)國有獨(dú)資公司。改制后的運(yùn)營_，按照企業(yè)化方式管理。
　　北京市的污水處理廠原來由市政管理委員會(huì)下屬的排水公司運(yùn)營管理。目前，北京市已經(jīng)完成了污水運(yùn)營_的改革工作。在城市排水公司的基礎(chǔ)上，整合高碑店、酒仙橋、方莊和北小河等四個(gè)市屬污水處理廠和城市排水設(shè)施，改制重組為北京市城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司。市政府授予該公司對(duì)市屬四個(gè)污水處理廠和城市排水管網(wǎng)、泵站等國有資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，并要求改制后的公司隨著污水收費(fèi)價(jià)格調(diào)整和機(jī)制理順，按照市場化的原則自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、滾動(dòng)發(fā)展。在垃圾運(yùn)營_上，北京市以垃圾處理廠和清潔車輛廠為基礎(chǔ)，把原有市環(huán)衛(wèi)局所屬的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制重組為四個(gè)國有獨(dú)資公司。市屬環(huán)衛(wèi)專業(yè)公司的資金撥付方式由按事業(yè)單位撥款改為按實(shí)際成本核算，以合同的方式撥付，推動(dòng)了環(huán)衛(wèi)行業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和市場化的進(jìn)程。
　　上海市將原來的排水公司重組為一個(gè)管理公司和三個(gè)運(yùn)營公司，將投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理“四分開”。實(shí)際上，事業(yè)單位改制后的形式，可以是國有企業(yè)，也可以是公私合營的股份制企業(yè)。
　　與傳統(tǒng)的事業(yè)單位運(yùn)營_相比，企業(yè)化改制是通過引進(jìn)市場管理機(jī)制來降低設(shè)施運(yùn)營成本，提高運(yùn)營效率，減輕政府運(yùn)營的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且有利于改善服務(wù)質(zhì)量。通過改制，上海市12家污水處理廠的日處理量增加了3萬噸。但是應(yīng)該看到，改制并不能減輕政府在籌措設(shè)施建設(shè)資金方面的壓力。
　　與其他市場化模式相比，企業(yè)化改制是一種較穩(wěn)妥和漸進(jìn)的市場化方式。在我國城市污水和垃圾處理設(shè)施由事業(yè)單位運(yùn)營_一統(tǒng)天下的情況下，企業(yè)化改制應(yīng)成為我國推進(jìn)市場化的突破口和主要任務(wù)。對(duì)于這一點(diǎn)，國家計(jì)委、建設(shè)部和國家環(huán)�？偩钟�2002年9月共同發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：“現(xiàn)有從事城市污水、垃圾處理運(yùn)營的事業(yè)單位，要在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按《公司法》改制成獨(dú)立的企業(yè)法人。暫不具備改制條件的，可采用目標(biāo)管理的方式，與政府部門簽訂委托經(jīng)營合同，提供污水、垃圾處理的經(jīng)營業(yè)務(wù)�！�
　　2.管理合同
　　根據(jù)國際上的做法，在公有公營模式下，還可以采取管理合同和服務(wù)合同形式讓民營企業(yè)參與設(shè)施的運(yùn)營。服務(wù)合同是指為了降低運(yùn)營成本，或從民營企業(yè)獲得一些特殊的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，將設(shè)施運(yùn)營中的某一部分承包給民營企業(yè)。管理合同是指為了增加企業(yè)對(duì)設(shè)施管理的自主性，減少政府對(duì)日常管理的干預(yù)，將整個(gè)設(shè)施運(yùn)營的所有管理責(zé)任委托給民營企業(yè)。2001年，深圳市將龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽S以管理合同方式承包給民營企業(yè)運(yùn)營后，估計(jì)政府每年可以節(jié)省120多萬元的財(cái)政開支，運(yùn)營成本降低20％左右。
　　深圳市龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽S由市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府聯(lián)合投資興建。龍?zhí)镂鬯幚韽S總規(guī)模為6萬噸／日，總投資2850萬元；沙田污水處理廠總規(guī)模為5000噸／日， ……（未完，全文共16470字，當(dāng)前僅顯示2962字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場化問題調(diào)研報(bào)告》）