干部學(xué)習(xí)講座：行政訴訟和國家賠償法律制度

目錄/提綱：……
一、行政訴訟的概念和原則
（一）行政訴訟的概念
（二）行政訴訟的原則
二、行政訴訟的受案范圍
（一）世界各國行政訴訟受案范圍的模式
（二）我國行政訴訟的具體受案范圍
群眾：我打了六、七遍，尤其我的房子還在這兒，那天我不打？都打，沒打通
三、具體行政行為的審查標準
（一）主要證據(jù)不足
（二）適用法律、法規(guī)錯誤
（三）違反法定程序
（四）超越職權(quán)
（五）濫用職權(quán)
（六）不履行或拖延履行法定職責(zé)
（七）顯失公正
四、國家賠償法律制度
（一）國家賠償?shù)母拍?br>（二）國家賠償?shù)奶卣?br>……
行政訴訟和國家賠償法律制度
袁曙宏
國家行政學(xué)院副院長

前言
今天下午給大家匯報我國行政訴訟與國家賠償法律制度。行政訴訟法、國家賠償法與今天上午應(yīng)教授講的行政復(fù)議法合成為我們國家救濟公民權(quán)利的三大法律制度。我們國家行政法的體系分為三大塊，第一塊是行政組織法，主要是規(guī)定行政機關(guān)組織職權(quán)運轉(zhuǎn)以及公務(wù)員制度的、行政編制制度的這一塊法律制度。然后我們這次基本上也講了一些，在行政_改革職能里面也有一點，主要我們有國務(wù)院組織法，有地方政府組織法，這一塊現(xiàn)在不太健全，這一次講得比較少一點，這是依法行政的前提。第二塊是行政行為法，就是行政機關(guān)怎么對社會行使權(quán)利，主要是行政立法法律制度、行政執(zhí)法法律制度，還有行政解決糾紛的法律制度，我們這班也安排了我們有行政處罰、行政強制，還有行政立法，這里面也基本講了，這是依法行政的重點和關(guān)鍵，特別是執(zhí)法是關(guān)鍵。第三塊就是行政救濟法，這是監(jiān)督行_、保護公民權(quán)的法律制度，所以我們講救濟法律制度非常重要。一個社會像一個高爐一樣，如果不斷加溫，沒有出氣孔，這個高爐就會爆炸。一個社會它可能會有各種糾紛，特別我們現(xiàn)在社會轉(zhuǎn)型當中，中國現(xiàn)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型在世界上應(yīng)當是史無前例的，這個規(guī)模之大、速度之快應(yīng)當是空前的，所以越是進入新的深的層次的改革和轉(zhuǎn)型，越會產(chǎn)生各種矛盾，所以我們就要有化解矛盾的機制，如果沒有這套機制，那么這樣整個社會就是會發(fā)生動蕩。所以這三個法律制度都是化解糾紛的，英美法有一個非常重要的原則，叫自然公正原則。自然公正原則有三個要點，第一個要點叫有權(quán)利的損害就必須有權(quán)利的救濟，既然我權(quán)利可能受到損害，就應(yīng)當有救濟渠道。第二個要點叫任人何有都有為自己辯護的權(quán)利，我權(quán)利受到損害了，我可以為自己辯護。第三個叫任何人都不能做自己的法官，你行政機關(guān)跟老百姓發(fā)生糾紛了，不能你最終說了算，要由人民法院來進行司法審查，進行行政判決。所以我們從這個意義上講，行政訴訟法是三大救濟法律制度當中最重要的一部法律，它是我們國家民主法制建設(shè)的一個里程碑。
我們講行政訴訟法是1989年4月4日頒布，1990年10月1日年實施的，在這之前我們的法律主要是管理經(jīng)濟社會事務(wù)的，更進一步說，更多的是管理老百姓的。所以在這之前，西方國家不承認中國有法治。行政訴訟法頒布，那么西方國家認為中國真是搞法治了，治官治權(quán)了，行政訴訟法民告官，政府真的要當被告，所以承認中國是真的在搞法治。所以行政訴訟法成了我們跟西方國家因為人權(quán)斗爭非常重要的一個工具，它是我們保障公民人權(quán)非常重要的一部法律。憲法修正案今年把國家保障人權(quán)寫進了憲法修正案。實際上我們重視人權(quán)保護已經(jīng)很早了，起碼在行政訴訟法當中實施就已經(jīng)對保障人權(quán)起了非常大的作用。它的第二個作用是推進依法_、依法行政非常重要的一部法律。我們講依法_、依法行政就是依法治官、依法治權(quán)，行政訴訟法就是公民啟動司法權(quán)來監(jiān)督行_，所以我們這里有一個數(shù)據(jù)。
從1990年10月1日開始，我們國家共
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一個乘坐加價火車票的老百姓都可以當原告，但是我們原告到底應(yīng)當限定到什么范圍？再比如我們一些上市公司，我們上市公司的股東，原則上講如果我證監(jiān)會對上市公司進行處罰，我這個股東不服，你這個處罰導(dǎo)致上市公司的股票價格下跌，侵犯了我的合法權(quán)益，我就可以起訴你。如果任何一個小股東，買了1000塊錢的都能對一個上市公司進行起訴，那這個上市公司的穩(wěn)定受到很大的限制。所以原告的資格問題，我們總體上是擴大原告資格，只要符合法律規(guī)定我們盡量擴大對公民權(quán)利的保護范圍，但是這里面的確也有其復(fù)雜因素。
2. 行政訴訟的被告只能是國家行政機關(guān)
第二個特征是行政訴訟的被告只能是國家行政機關(guān)。在法庭，三個合議庭成員，一個書記員，再有就是原被告雙方。行政訴訟跟民事訴訟不同在于它的被告是確定的，行政機關(guān)只能當被告，不能當原告。為什么不能當原告？假如我是行政機關(guān)，你老百姓告我了，我行政機關(guān)還要反訴你，講你違法，行不行？不行。民事訴訟可以，假如你甲告我乙毀約，我乙反告你甲沒有付清貨款，但是行政訴訟不行，這跟它的立法宗旨有關(guān)系。行政訴訟就是監(jiān)督行_、保護公民權(quán)的，你行政機關(guān)用各種手段來行使行_，實現(xiàn)行政目的，所以你不能夠告老百姓。當然我們前一段報紙上也有登政府當原告告老百姓，但是它講的是什么呢？它是講一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府把一個房子，本來是中轉(zhuǎn)房，給了外地民工來住，結(jié)果有的民眾住進去不搬出來了，鎮(zhèn)政府就沒有自己出面去強行叫他搬，到法院去起訴，然后勝了以后叫法院來強制執(zhí)行，這是民事訴訟，就是房屋的租賃權(quán)、使用權(quán)問題，它不是行政訴訟。
我們講行政訴訟當中行政機關(guān)只能當被告，那么是不是當被告的都是行政機關(guān)？不是，行政機關(guān)也可能是一些民事訴訟的被告，比如我們有一些部委建房子，欠三四千萬工程款沒有付，這就是民事訴訟。行政訴訟的被告除了行政機關(guān)和由法律法規(guī)授權(quán)的組織，我們說前幾年有一個案子，長春亞太俱樂部狀告中國足協(xié)。我們講足協(xié)是一個社會團體，它怎么會當被告呢？足協(xié)它根據(jù)體育法授權(quán)，它行使體育一部分單項比賽的組織權(quán)，根據(jù)體育法，足協(xié)、籃協(xié)這些能夠制定行業(yè)的規(guī)章、章程，章程可以設(shè)定比如對俱樂部進行罰款，對球隊進行處罰禁賽多長時間。我們講有權(quán)利就要有監(jiān)督，那么這樣亞太俱樂部被中國足協(xié)處罰禁賽三個月，還有一些其他處罰，這個亞太俱樂部不服了，告到北京市二中院，結(jié)果二中院不敢受理，中國有4億球迷，狀告足協(xié)，這些球迷鬧事怎么辦？然后亞太俱樂部不服，上訴到北京高院，高院駁回起訴了，我們講這種觀點是不正確的。
前幾年，當時證監(jiān)會有一個海南凱利公司要上市，它是一個修公路的公司，根據(jù)證監(jiān)法，證監(jiān)會兩個月之內(nèi)你必須要批復(fù)，或者是給它上市或者不給它上市，你必須要答復(fù)，結(jié)果證監(jiān)會拖了一年多不答復(fù)，結(jié)果凱利公司以后又搞到這個內(nèi)部批復(fù)，然后告中國證監(jiān)會。為什么中國證監(jiān)會能當被告呢？它是一個事業(yè)單位，這是證監(jiān)法授權(quán)它行使行政審批權(quán)。那么一開始北京一中院也不敢受理，講告中國證監(jiān)會，中國股市亂了怎么辦？結(jié)果有一個法學(xué)專家就論證，覺得應(yīng)該受理。我們講告證監(jiān)會，中國股市就亂了；告公安部，中國社會治安就亂了；告工商局，中國的市場秩序就亂了，行政訴訟法應(yīng)當廢止，人民法院行政審判廳應(yīng)當撤銷，我們說恰恰不是這樣，只有監(jiān)督才能有序規(guī)范的運行，那么以后法院接受了專家的意見，后來當然這個案子證監(jiān)會是敗訴了，證監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo)非常開明。這次告了以后當然有不少案子告證監(jiān)會，那么證監(jiān)會的管理引入外部監(jiān)督，這樣管理越來越規(guī)范，引發(fā)了中國股市要不要整頓、要不要規(guī)范的大討論。所以法律法規(guī)授權(quán)的組織也是被告。
還有一類，叫行政機關(guān)委托的組織或者個人。我有一部分行_，行政機關(guān)我要把它委托出來，比如說北京市這么大，街道的打掃我不可能都是行政人員來管，環(huán)保局委托一些老頭老太太戴著紅袖章，每天看誰丟垃圾罰款。北京曾經(jīng)有一個老太太每天早晨戴著紅袖章起來罰款，罰了十幾年，也沒有收據(jù)，這個錢都是她自己用掉，一個偶然的發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)沒有任何人委托她，她真正是把罰款當成生活來源。所以我們委托處罰還是有一些混亂的地方，深圳有一段非常混亂，。委托跟授權(quán)不一樣，法律授權(quán)是你自己當被告，委托是委托機關(guān)當被告。你環(huán)保局委托，你當被告，不是受委托人當被告。這是行政訴訟的第二個特點，被告只能是國家行政機關(guān)，包括法律法規(guī)授權(quán)組織。
3. 只要老百姓認為行政機關(guān)違法的就能告
第三個特征，只要老百姓認為的行政機關(guān)違法我就可以告你。是不是行政機關(guān)必須要確鑿證據(jù)證明違法了才能告？不是，只要老百姓認為你違法就能告。為什么這么寬呢？一方面，老百姓的法律知識有限，他沒辦法判斷你是不是真正的違法，這有利于保護老百姓權(quán)利；更重要的是，任何一個行政案件只有人民法院判決才能決定它是不是違法，否則它都是未定狀態(tài)。所以老百姓認為行政機關(guān)的行為違法，侵犯我合法權(quán)益，我就能告。
前幾年，90年代，當時在四川的夾江，樂山市，發(fā)生了一個打假案，在全國鬧得紛紛揚揚。當時四川省夾江縣有一個印刷廠，它生產(chǎn)彩虹牌蚊香的包裝盒，結(jié)果彩虹這個電視機廠就向四川省技術(shù)監(jiān)督局舉報，因為這個蚊香是彩虹電視機廠下面的廠生產(chǎn)出來，沒有經(jīng)過授權(quán)，明顯是假冒偽劣，四川省技術(shù)監(jiān)督局就把它查封了，罰款、查封。結(jié)果印刷廠就把四川省技術(shù)監(jiān)督局告到了法院，法院受理這個案子，告到成都市的法院，結(jié)果當時這個案子在四川省掀起了軒然大波，四川省正在開人大，彩虹電視機廠的總經(jīng)理是人大代表，就發(fā)起人大代表咨詢四川省高院，說你這個法院是打假者的保護者還是造假者的保護者，它造假人贓俱獲，證據(jù)確鑿，你怎么還能受理它呢？北京的新聞媒體紛紛的登，有的媒體叫“打假者走上了被告席”，有的用得更明確，叫“打假者竟然走上被告席”，這個道理都是一個，就是打假者不能當被告，造假者不能當原告。我們講這個觀點對不對？當然不對。
每個行政機關(guān)的職能配置都是正確的，不正確早被撤了。職能的正確不能代表行為的正確，公安部是維護社會治安的，工商總局是維護市場經(jīng)營秩序的，但不證明你每一個執(zhí)法行行為都是正確的，行為的正確也不能證明不能告，正確的行為法院維持你，違法的行為法院撤銷你，怎么就不能告呢？造假的是不是不能當原告？當然不是。造假者他有原告的權(quán)利，實際上四川省技術(shù)監(jiān)督局越權(quán)了，它是工商局的職責(zé)，因為技術(shù)監(jiān)督局跟工商局職權(quán)上有交叉，這個屬于工商局的執(zhí)法范圍，結(jié)果這個案子當時對四川的行政審判造成了消極影響。所以行政審判在觀念上面臨著很多的觀念，曾經(jīng)有一個沿海的副省級的常務(wù)副市長在我們學(xué)院依法行政研討班上半真半假的講，講我們那個地方有兩個律師_老百姓告政府，結(jié)果我們動用無產(chǎn)階級專政工具把他抓起來。我們講一點依法行政觀念沒有，他叫老百姓告政府，依法辦事，你不表揚他你也不能抓他，當然這個副市長以后觀念轉(zhuǎn)變很快，對依法行政非常重視，就證明我們的領(lǐng)導(dǎo)干部的確有一個觀念轉(zhuǎn)變的過程。我們的依法行政班這已經(jīng)是第四期，前三期辦的很多領(lǐng)導(dǎo)同志回去以后親自講授依法行政，就是說他對轉(zhuǎn)變觀念還是起很大的作用，這是我們講依法行政訴訟的概念。
（二）行政訴訟的原則
行政訴訟的原則有六個特殊的原則。
1. 對具體行政行為合法性進行審查原則
第一個叫對具體行政行為合法性進行審查原則，這是行政訴訟的一個核心原則。行政訴訟審查的是具體行政行為，不是抽象行政行為�，F(xiàn)在我們對抽象行政行為還不能審查。同時它審查是合法性，主要不審查合理性。行政機關(guān)的合理性原則上由行政機關(guān)_裁量，像法律規(guī)定你行政機關(guān)對這個違法企業(yè)罰款5萬到10萬或者5萬到20萬，你是罰5萬還是罰20萬，原則上是由行政機關(guān)_裁量，這是法律幅度內(nèi)你行政機關(guān)有這個權(quán)力，因為你最了解這個領(lǐng)域的業(yè)務(wù)知識和執(zhí)法水平。我們講原則上它是合法性審查。
我們前幾年也發(fā)生一件案子，北京大學(xué)當時有一個博士，博士生畢業(yè)，結(jié)果他的畢業(yè)論文通過了答辯委員會的答辯，但是在學(xué)位委員會當中被否定掉。那么這個博士不服，認為是另外一個跟他導(dǎo)師意見不合的人在學(xué)位委員會上打擊報復(fù)，總之認為他應(yīng)當?shù)玫綄W(xué)位，把這個案子告到了海淀區(qū)法院。海淀區(qū)法院就認為根據(jù)當時北大既沒給學(xué)位證書，也沒給畢業(yè)證書，認為根據(jù)學(xué)位條例、根據(jù)教育部的規(guī)定，應(yīng)當給，只要論文答辯合格就應(yīng)當給。當時這個案子海淀區(qū)法院受理了，并且基本上判這個學(xué)生勝訴。當時這個案子已經(jīng)鬧得沸沸揚揚，很多教授到最高法院，有的是最高法院的咨詢委員會委員，認為這個案子不能受理。什么道理呢？就講你法院怎么能知道這個博士論文是不是合格，這是一個科學(xué)問題。我們講這個觀點是不對的，行政執(zhí)法專家基本上是持贊成態(tài)度，法院審查的并不是你這個論文是不是符合這個博士學(xué)位水平，法官沒有這個水平，他是審查你學(xué)校的學(xué)位授予是不是按照學(xué)位條例的程序來走。那么海淀法院認為當時北大的學(xué)術(shù)委員沒有符合法定人數(shù)，法定人數(shù)不夠，同時，當時教育部有個規(guī)定，就是只要答辯合格就應(yīng)當給畢業(yè)證書，你不能不給畢業(yè)證書，至于學(xué)位證書當然由學(xué)校的學(xué)位委員會最后來定，他審查的是合法性的問題，不是審查合理性問題。但是當時因為各方面壓力非常大，最后二審已經(jīng)超過時效，駁回了這個學(xué)生的起訴。但是，現(xiàn)在最高法院一直在討論，學(xué)院現(xiàn)在涉及到的訴訟越來越多，學(xué)生對他權(quán)益保護，我們現(xiàn)在高校學(xué)生幾千萬，你對他開除，考試作弊、同居、懷孕這一類的開除，學(xué)校你要給他一個救濟的權(quán)利，否則這里面是不公平的，但是各方面分歧還比較大。所以這是第一個，對具體行政行為合法性進行審查原則。
2. 被告對做出的具體行政行為負舉證責(zé)任原則
第二個，被告對做出的具體行政行為負舉證責(zé)任原則。我們講法律，打官司最重要的是以事實為根據(jù)，事實最主要是舉證。你即使非常有道理，你沒有證據(jù)也打不了官司。我們國家有三大訴訟，第一個是刑事訴訟，第二個是民事訴訟，第三個是行政訴訟。三大訴訟的舉證責(zé)任是不一樣的。刑事訴訟、公訴案件，就是檢察院代表國家提起公訴，這是重大的刑事an件，那么由檢察機關(guān)來舉證，你不能證明這個犯罪嫌疑人，那么你敗訴。民事案件，刑事可以是自訟案件，比如重婚、非法侵入別人住宅，那么這些自訴案件，是誰主張你舉證。那認為你丈夫重婚，你要告他，你要舉證。民事案件是誰主張誰舉證，我告另外一個人欠我10萬塊錢，你要提出證據(jù)，誰主張誰舉證。但是這里面也有一個證據(jù)舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移問題。曾經(jīng)有一個例子，甲和乙是好朋友，甲借了10萬塊錢給乙，口頭約定兩個月歸還，結(jié)果 ……（未完，全文共30422字，當前僅顯示5472字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講座：行政訴訟和國家賠償法律制度》）