對預算外資金管理的思考

　　預算外資金，是指不納入預算管理，但卻用于滿足政府履行其職能需要的財政性資金。我國預算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經(jīng)濟_建立以來，政府職能和社會分配格局發(fā)生了巨大變化，預算外資金迅速增長，而對預算外資金認識上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散了國家財力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運行機制的保障，財政管理尚未完全到位。因此，正確認識并解決預算外資金管理缺位，仍是財政管理改革中亟待待解決的問題。
　　一、預算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)
　　(一)預算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破
　　根據(jù)財政部《預算外資金管理實施辦法》，各單位應按照財政部門的規(guī)定編制預算外資金收支計劃，財政部門按照經(jīng)費定額和開支
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入財政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財政在撥付資金時，根據(jù)用款單位上報的用款計劃進行了核定，但財政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。事實上有的單位常常以事業(yè)發(fā)展、專項經(jīng)費為名申請撥款，但實際上多用于人頭經(jīng)費，事業(yè)發(fā)展無從談起，資金使用效益十分低下。這種監(jiān)督管理方式，從一定程度上講是走了過場，沒有起到應有的作用。這可以從近幾年審計查處的一些單位擅自擴大行政開支范圍、亂發(fā)津貼、私費公付等問題中得到映證。同時由于收費經(jīng)費化，資金支出向個人傾斜，使部門間存在分配不公、苦樂不均的問題。從更深層次看，它還造成財政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國家基礎設施投資效率。
　　(四)資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學，導致部分資金逃避財政監(jiān)督，形成體外循環(huán)盡管近幾年各地都積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管_。但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預算外資金收入過渡戶的存在，給個別單位截留預算內(nèi)外收入、坐收坐支預算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴密、不科學，也容易形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺的行政事業(yè)性收費屬于省、地(州、市)、縣(市、區(qū))三級預算收入，應按比例納入同級財政預算管理。但其具體征管模式是，由地縣基層單位負責收繳資金，由省級部門歸集資金、報批手續(xù)，待審批后，再由省級部門按比例逐級返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但對按級次入庫的資金，由于征繳過程涉及多個環(huán)節(jié)，又沒有必要的財政監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當?shù)貒鴰欤植患{入專戶儲存的體外循環(huán)資金。
　　(五)相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國家財經(jīng)法規(guī)的貫徹落實
　　根據(jù)財政部《預算外資金管理實施辦法》，行政主管機構(gòu)可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團體集中一部分管理費。但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體明確的規(guī)定。目前，一些地方迫于強大的財政壓力，不得不要求預算部門自行解決一些財政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費。由于沒有具體的政策規(guī)定，一些單位超標準收費、使用不合法票據(jù)以及白條收費，進而逃避專戶管理、違規(guī)投資基建，甚至隱瞞收入、私設小金庫等問題時有發(fā)生。此外，一些國家收費命令取消，但由于沒有及時理順和解決相關(guān)的單位經(jīng)費，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、減輕企業(yè)負擔的國家政策無法落到實處。
　　二、加強和完善預算外資金管理的措施
　　針對預算外資金管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，建議各級財政部門圍繞財政綜合預算的總體目標，從健全機制、規(guī)范運作兩個方面逐步實現(xiàn)預算內(nèi)外資金統(tǒng)管、同管。
　　(一)深化“收支兩條線”管理改革，積極推進綜合財政預算
　　建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財政_改革的一項重要內(nèi)容。應該說實行真正的綜合財政預算，將預算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用并最終取消預算外資金，只是時間問題。根據(jù)國務院轉(zhuǎn)發(fā)財政部深化收支兩條線改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關(guān)程度，采取逐步將預算外資金納入預算管理的做法。因此，各級財政首先要將國家明確規(guī)定應納入預算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金不折不扣地全部納入預管管理，相應支出通過預算予以安排。其次對有預算外資金收入的單位必須自下而上地編制預算外資金收支 ……（未完，全文共3584字，當前僅顯示1810字，請閱讀下面提示信息。收藏《對預算外資金管理的思考》）