審計機關(guān)開展政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的研究

審計機關(guān)開展政府投資建設(shè)項目
跟蹤審計的研究

目 錄
摘要 1
Abstract 1
1緒論 2
1.1研究背景和意義 2
1.2研究問題的提出 3
1.3研究主要內(nèi)容和技術(shù)路線 4
2 國內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀 5
2.1國外相關(guān)研究文獻綜述 5
2.2國內(nèi)相關(guān)研究文獻綜述 6
3政府投資項目跟蹤審計的理論研究 7
3.1理論基礎(chǔ)分析 7
3.1.1委托代理理論 7
3.1.2權(quán)力制約理論 7
3.1.3成本控制理論 8
3.2政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的概念分析 8
3.2.1政府投資建設(shè)項目的概念 8
3.2.2建設(shè)項目跟蹤審計的概念 9
3.2.3政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的概念 9
4 政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的現(xiàn)實研究 9
4.1政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的提出背景分析 9
4.1.1傳統(tǒng)政府投資建設(shè)項目審計的缺陷分析 9
4.1.2當前社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求 10
4.2政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的控制環(huán)節(jié)分析 11
4.2.1事前審計環(huán)節(jié) 11
4.2.2事中審計環(huán)節(jié) 12
4.2.3事后審計環(huán)節(jié) 14
5目前開展建設(shè)項目跟蹤審計目前存在的問題和風(fēng)險研究 16
5.1建設(shè)項目跟蹤審計法律依據(jù)欠缺，工作機制不健全 16
5.1.1跟蹤審計缺少法律規(guī)范支撐 16
5.1.2跟蹤審計的工作機制不健全 16
5.2審計力量缺乏，審計人員素質(zhì)亟待提高 17
5.2.1審計力量缺乏成為跟蹤審計全面展開的瓶頸 17
5.2.2審計人員素質(zhì)不能滿足跟蹤審計要求 17
5.3審計獨立性受到一定制約，審計風(fēng)險加大 18
5.3.1我國審計機關(guān)的組織地位制約審計獨立性 18
5.3.2跟蹤審計聘用中介機構(gòu)的費用無合理保障 18
5.3.3審計監(jiān)督權(quán)與建設(shè)項目管理權(quán)的界限模糊 19
5.3.4對聘用的審計人員監(jiān)管難度加大 19
6完善建設(shè)項目跟蹤審計的對策建議 19
6.1健全相關(guān)法律依據(jù)，總結(jié)跟蹤審計經(jīng)驗 20
6.1.1健全完善跟蹤審計相關(guān)法律依據(jù) 20
6.1.2注重總結(jié)跟蹤審計工作經(jīng)驗 20
6.2不斷整合審計資源，提高審計人員素質(zhì) 20
6.2.1采取多種途徑，充實審計力量 20
6.2.2適應(yīng)跟蹤審計需要，提高審計人員素質(zhì) 21
6.3準確把握審計監(jiān)督定位，保持審計獨立性 21
6.3.1明確規(guī)定聘用中介機構(gòu)審計人員的費用列支渠道 21
6.3.2科學(xué)界定審計監(jiān)督權(quán) 21
6.3.3抓好對中介機構(gòu)審計人員的監(jiān)督工作，保證審計質(zhì)量 22
7結(jié)論 23
參考文獻 24

摘要
本文主要研究目的在于對政府投資建設(shè)項目進行討論研究，彌補跟蹤審計理論體系不完善性。通過課題組所在審計局開展的跟蹤審計工作實踐總結(jié)，分析目前跟蹤審計實踐存在的主要問題及相應(yīng)的對策，為審計機關(guān)開展跟蹤審計提供參考依據(jù)。
本文采用“提出問題-分析問題-解決問題”的主線，首先分析研究背景并針對本地區(qū)工作實踐提出問題
……（新文秘網(wǎng)http://m.120pk.cn省略1998字，正式會員可完整閱讀）……　
and risk about the current work of the follow-up audit about the government investment projects,then the si*th chapter put forwards some feasible suggetion to solve those problems.
Research methods used in this paper:Documentary Research Method,Theoretical Approach and Empirical Approach.
Keywords: Government investment projects Follow-up audit Theory research



1緒論
1.1研究背景和意義
隨著社會的發(fā)展，科技的進步，建設(shè)項目規(guī)模越來越大，技術(shù)越來越新，從形式到內(nèi)容都在不斷的演變和發(fā)展。由于建設(shè)項目普遍具有工期長，施工過程復(fù)雜等特點，而且建設(shè)項目的資金管理與使用貫穿于建設(shè)項目的全過程，極易造成資金的損失和浪費。而當前我國各級審計機關(guān)所開展的建設(shè)項目審計，主要采用的方式為概（預(yù)）算執(zhí)行情況審計和竣工決算審計，這種事后審計模式已經(jīng)面臨嚴峻考驗，有學(xué)者提出“正規(guī)的審計地點應(yīng)該是工程建設(shè)所在地。審計人員需要接近工作，按近在工程建設(shè)上工作的人們，接近他們記錄的材料”[1]。政府投資項目的審計內(nèi)容不僅涉及到建設(shè)單位的財務(wù)收支及管理情況，更重要的是涉及到建筑行業(yè)決策、規(guī)劃、設(shè)計、采購、招標、施工、監(jiān)理、概預(yù)算等與建設(shè)項目有關(guān)的各項管理活動，還可以對相關(guān)單位財政、財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行審查，以達到評價經(jīng)濟責任，維護國家的財經(jīng)法紀，改善項目和企業(yè)管理，提高投資和經(jīng)營效益，促進宏觀調(diào)控經(jīng)濟監(jiān)督活動的目標�！案檶徲嬍切б鎸徲嫷挠行Ｊ健盵2]也逐漸成為學(xué)者專家和各級審計機關(guān)研究主題。
實施跟蹤審計有利于及時控制建設(shè)成本，保證資金的合理、合法使用，盡可能早地提醒和幫助建設(shè)單位提高管理水平，及時堵塞漏洞，減少損失浪費，促進項目管理，控制建設(shè)成本，提高投資效益。審計機關(guān)立項審計的建設(shè)項目又往往是政府重點投資建設(shè)項目，因此，對政府投資建設(shè)項目實施跟蹤審計的呼聲越來越高。國家為刺激經(jīng)濟推出了4萬億投資計劃，其中很大一部分也用在建設(shè)投資上。劉家義審計長在國務(wù)院新聞辦發(fā)布會上表示，審計署將加大對4萬億投資中的重特大投資項目、重特大資源環(huán)境保護項目、重特大民生工程項目、重特大突發(fā)性公共事件等的全過程跟蹤審計，全程參與，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)防和抵御各種問題和風(fēng)險，保障重點項目建設(shè)順利進行，防止發(fā)生大的問題，切實維護國家和人民群眾的根本利益。漢川大地震后，審計署對地震救災(zāi)資金和物資審計采取了全過程跟蹤審計的方式，共有近萬名審計人員對18個中央級單位、240多個省級單位、370多個地市級單位、2500多個縣級單位進行審計，審計覆蓋了重點地區(qū)和主要環(huán)節(jié)，取得了良好效果。跟蹤審計作為一種合理高效的審計模式，越來越多地在政府投資建設(shè)項目中被采用。
從國際審計發(fā)展趨勢看，發(fā)達國家的已由傳統(tǒng)審計模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代審計模式，重點體現(xiàn)在:在審計類型上，以更加關(guān)注效率、關(guān)注效益、關(guān)注效果為目標，由傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計發(fā)展到績效審計；在審計方法上，以控制風(fēng)險為目標，由傳統(tǒng)的賬目基礎(chǔ)審計發(fā)展到制度基礎(chǔ)審計和風(fēng)險基礎(chǔ)審計；在審計手段上，以提高審計效率為目標，由傳統(tǒng)的手工審計發(fā)展到計算機環(huán)境下廣泛使用信息技術(shù)的審計。跟蹤審計正是這種審計模式轉(zhuǎn)變的客觀要求。
1.2研究問題的提出
近幾年來，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，全社會固定資產(chǎn)投資日益增長，其中以政府性資金投入的國家建設(shè)項目所占比例也越來越大。課題組所在的舟山市普陀區(qū)為例，2009年度，全區(qū)完成固定資產(chǎn)投資81.2億元，比上年增長22.5%，其中列入普陀區(qū)政府實事工程、重點工程的排污管網(wǎng)、學(xué)校遷建、經(jīng)濟適用房、醫(yī)院等47項工程累計完成投資47.3億元，占當年完成投資比例的58.3%。普陀區(qū)審計局自2003年6月開始實施國家建設(shè)項目審計工作，從500萬元以上的國家建設(shè)項目竣工決算進行必審制，到建設(shè)項目審計監(jiān)督全覆蓋。2003年至2009年，共對52項國家建設(shè)項目進行了竣工決算審計，審計總投資金額近23億元，累計核減工程造價近4605萬元。雖然近年來基層審計機關(guān)投資審計工作呈快速成長的趨勢，審計成果也較為顯著，在有效節(jié)約財政資金、提高投資效益等方面發(fā)揮了重要的作用，但是以竣工決算為主的投資審計工作，作為事后審計，也存在一定的局限性，如項目建設(shè)周期長、變更多、問題隱蔽，而審計時間介入滯后、信息不對稱、審計取證難，盡管通過工程價款結(jié)算審計和竣工決算審計核減了部分被高估冒算的工程造價，但因重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)、管理不到位形成的損失浪費、建設(shè)后無法發(fā)揮投資效益等現(xiàn)象，往往已成事實，處理難度很大，審計意見或建議難以得到糾正和落實，從而加大了審計的風(fēng)險性和不確定性。為了進一步加強對政府投資項目的管理，當前審計機關(guān)正在思考如何前置審計關(guān)口，開展跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，處理問題，保證整個建設(shè)項目在建設(shè)過程中能健康有序合法的運行，更好地發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的作用。另外，政府和社會公眾對審計的信任，希望審計機關(guān)能夠全程跟蹤參與建設(shè)項目審計，相關(guān)職能部門也希望通過審計的共同參與來協(xié)調(diào)解決一些事項，業(yè)主單位更是希望通過審計來得到工程全過程的咨詢服務(wù)。
但是，當前審計機關(guān)開展跟蹤審計，不可避免地遇到了跟蹤審計工作周期長、工作量大、專業(yè)人才缺乏、經(jīng)費投入不足、審計重點難以把握、管理與監(jiān)督職責難以劃分等問題，同時對審計人員及審計機關(guān)的廉政風(fēng)險也相對加大，另外由于現(xiàn)有法規(guī)制度不完善，使得跟蹤審計依據(jù)不足，在具體實施中缺乏規(guī)范的操作程序、方法和指標體系，對跟蹤審計的涵義、內(nèi)容等方面的沒有形成統(tǒng)一的認識,沒有形成系統(tǒng)完整的理論框架。這些擺在審計機關(guān)面前的困難和問題，在一定程度上制約了跟蹤審計的發(fā)展。本文課題組認為有必要對跟蹤審計的相關(guān)問題進行研究與探討。
1.3研究主要內(nèi)容和技術(shù)路線
本文以建設(shè)項目跟蹤審計工作實踐為出發(fā)點，系統(tǒng)闡述建設(shè)項目跟蹤審計的相關(guān)理論，對目前我國政府投資建設(shè)項目跟蹤審計現(xiàn)狀進行分析，并通過對國內(nèi)外相關(guān)研究的梳理，總結(jié)我國政府投資建設(shè)項目跟蹤審計目前存在的主要問題，面臨的主要風(fēng)險，并針對實際提出了一系列切實可行、可操作性強的對策建議。本文主要采用的研究方法有：文獻分析法，理論分析法，對比研究法。研究技術(shù)路線如圖1-1所示。

圖1-1 研究技術(shù)路線
2 國內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀
2.1國外相關(guān)研究文獻綜述
20世紀60年代以后，建設(shè)工程項目工程造價控制開始作為一門經(jīng)濟學(xué)科而受到關(guān)注。特別是在二戰(zhàn)以后，科學(xué)管理方法大量涌現(xiàn)，英、美等西方國家在工程造價控制方面取得了一系列成果。
英國Gordon.A于1974年6月最早提出了“全生命周期造價管理（Life Cycle Costing-LCC）的概念[3]。1977年，美國建筑師協(xié)會發(fā)表的《全生命周期造價分析—建筑師指南》[4]一書，對“全生命周期造價管理”給出了初步的概念和思想，指出了開展研究的方法。Gordon.A認為，應(yīng)該將工程項目投資評估與造價管理的理論結(jié)合，在投資決策階段、設(shè)計階段、建設(shè)項目發(fā)包階段和建設(shè)實施階段，對建設(shè)工程造價進行全生命周期控制。
進入80年代初，以英國工程造價管理界的學(xué)者與實際工作者為主的一批人，在全生命周期造價管理方面做了大量的研究并取得了突破，D•Dsrhna的《全生命周期造價:比較建筑方案的工具》[5]一文從建筑方案比較的角度出發(fā)，探討了建筑方案設(shè)計中應(yīng)該全面考慮項目的建造成本和運營維護成本的概念和思想，提出了工程項目成本劃分方法、工程項目造價的數(shù)學(xué)方法模型和工程項目的不確定性風(fēng)險的結(jié)算方法。
R•Flnagana的《全生命周期造價管理所涉及的問題》[6]、《工程項目全生命周期造價核算》[7]、《全生命周期造價管理:理論與實踐》[8]從建筑經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，深入地討論了全生命周期造價管理中所涉及的先進的技術(shù)要求和合理造價成本有機結(jié)合的一些問題。
美國實行的是CM（Construction Management）造價模式，在該模式的框架下，由業(yè)主委派項目經(jīng)理并授權(quán)，項目經(jīng)理運用各種管理手段和豐富的管理經(jīng)驗進行決策。承包商在設(shè)計階段介入，在此，業(yè)主、設(shè)計單位、承包商共同改善設(shè)計，降低成本，進行快速施工以縮短工期。然后由CM服務(wù)公司提供控制預(yù)算、價值分析、質(zhì)量和投資優(yōu)化估價、材料和勞動力估價、項目財務(wù)服務(wù)、決算跟蹤服務(wù)，達到工程項目全過程工程造價控制的目的。
20世紀90年代后期，西方國家興起了“跟蹤審計”（Follow-up Audit），它實際上相當于我國審計機關(guān)審計工作中的“后續(xù)審計”環(huán)節(jié)，在美國、英國等發(fā)達國家，實行的是立法型國家審計機關(guān)，建設(shè)項目審計的主要內(nèi)容包括事前建設(shè)計劃（決策、勘察設(shè)計等）審計和投資績效審計兩個部分，時間主要是“一前一后”，“一前”就是建設(shè)計劃審計，“一后”就是建設(shè)項目的績效評估，很少采用與項目建設(shè)同步跟蹤審計，特點表現(xiàn)為對項目實施環(huán)節(jié)監(jiān)督較少，對項目的績效評價較為重視�？冃徲嬚嬲a(chǎn)生是在20世紀40年代，是適應(yīng)當時的政治經(jīng)濟形勢的變化而產(chǎn)生的。20世紀90年代以后，績效審計己成為大多數(shù)發(fā)達國家政府審計的主要內(nèi)容，美、英、印、日等國家都廣泛開展了績效審計研究，出現(xiàn)了大量績效審計方面的專著及論文，形成了比較全面的績效審計理論體系。
在工程審計領(lǐng)域，隨著審計的不斷發(fā)展，國外的國家審計已經(jīng)發(fā)展到績效審計階段（邢俊芳，1998）[9]，也有學(xué)者認為績效審計是審計發(fā)展的高級階段（廖洪，2002）[10]。從本質(zhì)上講，工程造價結(jié)算審計也屬績效審計內(nèi)容。施向陽（2006）從績效視野角度對政府投資項目的跟蹤審計實踐進行了論述[11]。1999年，美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）和加拿大特許會計師協(xié)會（CICA）聯(lián)合完成的研究報告指出，“持續(xù)審計就是獨立審計師用以對委托項目的相關(guān)事項以一系列實時或短時間內(nèi)生成的審計報告，對其提供書面認證的一套審計方法”。這些國外的審計理論和相關(guān)實踐與我國目前推行的政府投資項目跟蹤審計的內(nèi)涵是存在一致性的。
2.2國內(nèi)相關(guān)研究文獻綜述
我國最早的建設(shè)項目的監(jiān)督是由我國財政和銀行部門共同承 ……（未完，全文共31189字，當前僅顯示5609字，請閱讀下面提示信息。收藏《審計機關(guān)開展政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的研究》）