試論被告為地方政府行政案件的管轄

目錄/提綱：……
一、案例引發(fā)的問題
二、提高行政訴訟案件級別管轄的利弊分析
（一）提高一審法院級別的理論基礎(chǔ)
2、社會影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件
3、重大涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的案件
4、其他重大、復(fù)雜的案件
（二）對提高級別管轄的評價
（三）完善提級管轄的建議
三、新形勢下的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度
（一）法律和司法解釋的規(guī)定
（二）兩條法律的規(guī)定是否沖突
（三）異地管轄制度在實(shí)踐中的影響
2、異地管轄的負(fù)面影響（1）執(zhí)行難
（四）對異地管轄措施完善的建議
1、改善實(shí)踐中的執(zhí)行困境
……
試論被告為地方政府行政案件的管轄

一、案例引發(fā)的問題
原告王**與第三人蘇**在同一院落生活，十分擁擠，1998年經(jīng)原告多次申請，大隊(duì)為其劃院落1道，因原告經(jīng)濟(jì)困難，無力修建。第三人以無處堆放柴物為由，同原告協(xié)商后，暫占新批院道堆放雜物，并由當(dāng)時大隊(duì)支書李**主持調(diào)解達(dá)成如下協(xié)議：如第三人占新院，則將原院落留給原告。但在未同原告進(jìn)一步商議的情況下，第三人采用欺騙手段，在莊浪縣國土資源局將新院院證辦理在了自己名義下，目前，第三人既持有原院落中歸自己所有房屋的土地使用證，又持有原告所申請的新院道的土地使用證，而原告則只有原院道中屬于自己房屋的使用證，公用部分與四家人共同擁有，致原告一家至今住宿非常擁擠，影響其家人的正常生活。2008年5月16日，原告王**以自己曾與第三人蘇**達(dá)成了對換院落的協(xié)議為由，向平?jīng)鍪兄屑壢嗣穹ㄔ禾崞鸪蜂N莊浪縣人民政府依據(jù)莊浪縣國土資源局的審查材料向第三人頒發(fā)的《集體土地建設(shè)用地使用證》的訴訟請求，本案經(jīng)平?jīng)鍪兄屑壢嗣穹ㄔ阂婪▽彶椋J(rèn)為符合立案條件后，作出了立案受理并確定由被告所在地之外的靜寧縣人民法院審判的裁定，然后將案件移交靜寧縣人民法院依法審理。在確定本案管轄權(quán)的問題中，涉及了級別管轄、移轉(zhuǎn)管轄、異地管轄等方面的內(nèi)容。
(一)級
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在執(zhí)行、證明等方面的困難也是存在的。
二、提高行政訴訟案件級別管轄的利弊分析
（一）提高一審法院級別的理論基礎(chǔ)
《行政訴訟法》第十四條第(三)項(xiàng)規(guī)定：本轄區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜的案件，由中級人民法院管轄。但是對“重大、復(fù)雜”的判斷卻沒有明確規(guī)定，而是交給人民法院根據(jù)案件的情況進(jìn)行裁量處理。為了進(jìn)一步提高審判質(zhì)量，《中華人民共和國行政訴訟法》若干解釋)第八條對此進(jìn)行了明確：“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”包括以下四種情況：
1、被告為縣級以上人民政府的案件，但以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外。對于此規(guī)定我們可以做以下理解：第一，被告需是人民政府而不是人民政府的職能部門；第二，被告需是縣級以上人民政府，即縣政府，不設(shè)區(qū)的市的市政府、市轄區(qū)的區(qū)政府，以及縣以上的市政府，第三，被告為縣級以上人民政府的案件均屬于中級人民法院管轄的第一審案件，不能附加案件影響重大或基層人民法院不宜審理等條件；第四，雖然以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以排除中級人民法院管轄，但不意味著所有以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件均由基層人民法院管轄。
2、社會影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件。集團(tuán)訴訟是共同訴訟的種特殊形式，其當(dāng)事人一方或雙方至少為5人以上。這類訴訟主要是農(nóng)村土地承包案件、土地征用案件、城市規(guī)劃拆遷案件。
3、重大涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的案件。涉外行政案件必須是案件的當(dāng)事人、依據(jù)、客體或執(zhí)行涉及其他國家或國際組織。這里說的“重大”，是指影響重大，即可能對國際關(guān)系造成重大影響。
4、其他重大、復(fù)雜的案件。這是人民法院裁定管轄的情形，即基層人民法院認(rèn)為案件重大，不適合由自己管轄的，可以請求中級人民法院移轉(zhuǎn)管轄。
（二）對提高級別管轄的評價
1、提高級管轄的積極作用
（1）解決了級別管轄的級別較低, 法院在面對高行政級別的被告時壓力過大的難題。以前，基層法院不敢受理的案件，原告投訴無門，現(xiàn)在直接向中院起訴，由中級法院受理，并制定其他基層法院審判，保護(hù)了當(dāng)事人本應(yīng)享有的訴權(quán)，使得長期以來“告狀難”問題得以解決。
（2）實(shí)現(xiàn)了司法的獨(dú)立和公正，提高了訴訟效力。以前，大多數(shù)案件由基層人民法院管轄,對國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,也只是由中級人民法院管轄,這種由“下級人民法院”管轄以“上級行政機(jī)關(guān)”作為被告的_,要想做到依法獨(dú)立審判更是非常困難,行政審判難以擺脫行政干預(yù)�；鶎臃ㄔ悍ü僮陨頉]有獨(dú)立的條件和能力，導(dǎo)致行政訴訟的上訴率高，行政審判的公信力較低，從而削弱了行政訴訟作為司法審查應(yīng)有的作用。同時,我國行政訴訟在級別管轄上實(shí)行以基層人民法院管轄一審案件為原則、以其他人民法院管轄一審案件為補(bǔ)充的模式,使得中級以上人民法院相對較好的審判資源配置和審判環(huán)境的優(yōu)勢不能得到充分利用和發(fā)揮,也影響著行政審判質(zhì)量的提高和司法公正的實(shí)現(xiàn)。提級審級審理之后，提高了行政審判的公信力，增強(qiáng)了司法審判的公正與效力。
2、提高級別管轄的消極影響
（1）有關(guān)管轄的部分規(guī)定缺乏可操作性,得不到有效執(zhí)行。最高人民法院出臺的（關(guān)于貫徹執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋）明確規(guī)定，被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不宜審理的案件，由中級人民法院受理。這種立法的動機(jī)是好的，但在實(shí)踐中并未起到好的效果，甚至適得其反。比如對市人民政府的訴訟，到中級人民法院去起訴，中院以基層人民法院適宜審理為由不予受理，到基層人民法院起訴，基層法院認(rèn)為本院不適宜審理，應(yīng)由中院受理，象踢皮球一樣踢來踢去，兩級法院始終都不愿受理，究竟何謂不適宜審理，究竟何謂重大影響，法律沒有明確的規(guī)定。這樣如果是基層人民法院審理第一審案件，那么一方上訴，仍然在中級法院掌控之中。可見，《解釋》中抽象、籠統(tǒng)的規(guī)定并不能有效矯正行政訴訟中級別管轄較低帶來的弊端。
（2）加重了當(dāng)事人的訴訟成本。在提及管轄模式下，一、二審在市中院、省高院，當(dāng)事人要到市區(qū)，省城來起訴、應(yīng)訴，成本顯然會增加不少，一、二審法院的審理成本也會因調(diào)查取證、送達(dá)、審理、協(xié)調(diào)、執(zhí)行的不便大大增加。而實(shí)踐中，大量行政案件標(biāo)的所涉及的利益是比較微小的，有的則是“秋菊打官司”,僅為了討一個“說法”。將此類糾紛提交到中、高院來解決，不符合訴訟效益原則。而有些_性糾紛的行政案件，由于涉及房屋拆遷，土地征用，社會保障，矛盾比較復(fù)雜尖銳，其中不少涉及到行政行為的合理性問題，必須依 ……（未完，全文共8793字，當(dāng)前僅顯示2402字，請閱讀下面提示信息。收藏《試論被告為地方政府行政案件的管轄》）