基層稅務部門績效管理問題與對策研究--以日照市國稅局為例

目錄/提綱：……
1、對單位在考核年度內(nèi)受到黨中央、國務院表彰的加60分
3、對單位在考核年度內(nèi)受到省部級表彰的加20分．
4、對個人在考核年度內(nèi)受到省部級表彰的，給所在單位加10分
3、未按規(guī)定貫徹落實執(zhí)法責任制的，視情況扣5—20分
十一、創(chuàng)在稅收工作中，開拓創(chuàng)新，對全縣稅收工作起到明顯的促
……
中國海洋大學
碩士學位論文
基層稅務部門績效管理問題與對策研究--以日照市國稅局為例
姓名：于鵬
申請學位級別：碩士
專業(yè)：公共事業(yè)管理
指導教師：楊林
2011-12基層稅務部門績效管理問題與對策研究——以日照市國稅局為例
摘要
在政府改革步步深入，社會經(jīng)濟節(jié)節(jié)發(fā)展的新形勢下，稅務機關(guān)如何加強績
效管理，帶好隊伍，收好稅，讓納稅人滿意，讓政府滿意對促進經(jīng)濟發(fā)展具有重
要作用。績效管理作為一種先進的管理理念和管理方法正在被世界范圍內(nèi)的眾多
組織所采用。
國稅部門是政府一個非常重要的經(jīng)濟職能部門，其工作績效直接影響著政府
的整體績效，對其績效的評估也成為政府績效評估的重要組成部分。我國國稅部
門的績效管理實踐從20世紀80年代開始，大致經(jīng)歷了考核稅收任務階段、考核征
管質(zhì)量階段、考核綜合目標階段、實行全面績效考核階段這樣四個階段，主要體
現(xiàn)在對人員的考核和評價方面，考核指標主要為稅收任務的完成額和稅收征管質(zhì)
量的高低，考核的方式主要是上級對下級的考核。
論文的第一部分是績效管理相關(guān)理論的闡述，介紹了績效管理的內(nèi)涵，指出
績效管理具有系統(tǒng)性、目標性和溝通性的特征，并且指出了稅務部門績效管理所
特有的特征：注重技術(shù)性和服務性。把績效管理過程分成了三個部分績效衡量、
績效評估、績效追蹤三個部分，并介紹了較常用的三種績效評價方法，本章最后
介紹了稅務部門引入績效管理的必要性。
第二部分是日照市國稅局績效管理的現(xiàn)狀介紹，首先介紹了日照市績效管理
的發(fā)展歷程及現(xiàn)行的機構(gòu)設置，接著通過日照市國稅局管理目標的確定、績效評
估體系的建立、績效結(jié)果的反饋這三個大方面詳細介紹了日照市國稅局現(xiàn)行的績
效管理過程，并論述了日照市引入績效管理體系所帶來的成效。
第三部分主要圍繞日照市績效管理存在的問題進行論述，盡管績效管理的實
施帶來了一定的成效，但由于績效管理理論在我國還處于起步階段，相關(guān)措施還
不夠完善，績效管理過程中難免存在一些問題，本部分不僅僅指出了日照市國稅
局績效管理存在的問題并從宏觀層面對這些問題產(chǎn)生的原因進行了分析。
第四部分中介紹了英國、美國、韓國三個國家稅務部門的績效管理的做法，
英國在績效管理中建立了公共服務協(xié)議體系；美國則在績效管理中引入了管理工
具；韓國則將多樣效率管理制度運用到基層稅務部門的績效管理中。通過對這幾
個國家績效管理經(jīng)驗的介紹，從而為在我國基層稅務部門更好的實施績效管理提
供了現(xiàn)實依據(jù)。
論文的最后一部分主要是針對稅務部門績效管理所存在的問題提出改進的
措施，論文主要從如何合理確定考核主體、如何完善基層稅務部門的績效評估體
系和對績效管理的結(jié)果的應用等幾個方面提出加強日照市國稅局績效管理的對策。
關(guān)鍵詞：績效管理；目標管理；績效評價；基層稅務Grass—roots ta*

基層稅務部門績效管理問題與對策研究——以日照市國稅局為例

0 引言
O．1 研究背景和研究目的
O．1．1研究背景
一目前受到全球化新公共管理思潮的影響，西方國家開始對傳統(tǒng)的行政模式進
行改革，以經(jīng)濟學理論、新公共管理理論和私營部門管理理論為基礎(chǔ)，把績效管
理這一理念引入到行政改革之中，并逐步應用于政府的改革之中，提出了政府績
效管理的概念，把績效管理的方式和管理程序都應用到政府績效管理之中。世界
上最先引入政府績效管理的國家是美國政府，1973年美國政府頒布了“聯(lián)邦政府
生產(chǎn)率測定方案”，1974年美國政府成立國家績效評鑒小組，1993年克林頓政府
又提出“國家績效評鑒報告”，并且立法通過了“政府績效和結(jié)果法”。其他
國家政府也紛紛效仿美國政府，如英國、澳大利亞、新西蘭、加拿大、芬蘭等國
家。
．
近年來，稅務系統(tǒng)在進行不斷的變革，其目標是將其調(diào)整為服務型和現(xiàn)代化
得稅務組織，在這一變革中，存在著工作方式、管理職責等等多方面的變化，但
是對日照市市區(qū)國稅局而言，距離稅收精細化管理及稅收信息化應用還比較遠，
其績效管理仍然停留在較低的層面，考核內(nèi)容主要為稅收收入計劃任務的完成，
重績效考核輕績效管理，并且對其他績效指標不夠重視，比如稅收成本、稅收貢
獻率、納稅人滿意度等等，人力資源管理依舊采用傳統(tǒng)的方式一崗責考核，缺
乏有效的激勵機制，只重視事后評價，忽視事前的管理控制，原先存在的“疏于
管理，淡化責任”的問題沒有得到解決。特別是，在稅務部門，單純用經(jīng)濟的
……（新文秘網(wǎng)http://m.120pk.cn省略2942字，正式會員可完整閱讀）……　
標設計、評估的三大E內(nèi)容框架、績效評估在管理中的作用，并且同時概括出了
我國評估活動所存在的缺陷，提出要借鑒英國和其他國際的先進經(jīng)驗，探討建立
適合我國情況的組織績效評估框架、方法及操作程序，從而使我國的績效評估規(guī)
范化、系統(tǒng)化、制度化、科學化。
馬寶成指出人們對政府績效價值的共同取向：發(fā)展、公平、參與、秩序等，
從這個意義上來說，張康之教授提出而進入政府價值追求目標的的服務型政府事
實上也可以看成是政府績效價值取向的探索。
中國行政管理學會“政府績效評估體系“課題組川151(2006)提出了政府績
效評估的33項指標，得到國務院有關(guān)領(lǐng)導的批示和肯定，并于2006年9月23日成
立了“全國政府績效管理委員會”．
彭國甫(2004)n63對地方政府績效評價指標體系作出了巨大貢獻，他將平衡
記分卡、KPI、戰(zhàn)略能力等管理工具引入了地方政府績效指標的構(gòu)建中，并在詳
細考察湖南部分市縣地區(qū)績效管理實踐的基礎(chǔ)上提出了用于地方政府績效評價
的由業(yè)績指標、成本指標、內(nèi)部管理指標3個一級指標，以及13個二級指標和33
個三級指標構(gòu)成的指標體系。
沈肇章，趙麗萍(2004)n鉑指出稅務機關(guān)內(nèi)部的管理屬于公共管理的范疇，而
公共管理又具有天然壟斷的特性，這也是導致公共管理相對低效或無效的原因，
由于公共管理的多重價值性與市場價值有部分重疊給市場和政府部門之間的經(jīng)
驗提供基礎(chǔ)，所以沈肇章，趙麗萍將市場領(lǐng)域中的績效評估體系引入到稅務部門
的內(nèi)部管理中，用來解決由公共性所帶來的缺陷。
一
胡稅根(2005)n踟以溫州市行政審批改革和杭州市城市執(zhí)法部門績效考核等
地方政府績效管理的實踐經(jīng)驗為基點，對地方政府績效管理的基本理論和管理過
程進行了詳細考察。
馬國賢(2005)n卅認為，政府績效就是財政績效，因此，政府績效管理就等
同于績效預算，并在《政府績效管理》一書中，對績效預算給予了充分的闡述，
并結(jié)合衛(wèi)生、行政、文化、以及教育、農(nóng)業(yè)與林業(yè)部門管理的實踐做了周到分析
范柏乃(2005)鹼叩從績效評估實踐、定量方法、評估主體、操作程序以及法
制化等方面考察了美國、加拿大、日本、澳大利亞、韓國英國等西方國家的績效
評估經(jīng)驗；財政部“績效評估體系課題組”從評估方法、指標體系、評估報告撰
寫、評價支持體系、評價準則以及政府會計的角度對政府績效評價進行了實用性
的理論考察。
吳建南、趙婷、孔曉勇(2005)阻¨采用平衡記分卡的思想，運用“平衡”“因
果”分析，指出稅務機關(guān)的績效是稅收收益最大化和納稅人滿意之間的結(jié)果，并
按照平衡積分卡的財務、顧客、內(nèi)部控制、學習與成長等四個層面對戰(zhàn)略目標進
行重重分解，通過因果關(guān)系鏈，找出推動稅收收入指標(內(nèi)部指標)和納稅人指
標(外部指標)背后的若干要素，分析其中對實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標影響最大的核心推
動因素，據(jù)此設計關(guān)鍵績效指標體系，形成了稅務機關(guān)特定績效評價方案。
蔡磊(2007)陋21根據(jù)江蘇淮安國稅局得具體情況提出了基于目標管理的稅務
績效管理研究，蔡磊分析了稅務績效、目標管理和稅務績效管理之間的相互關(guān)系，
并且闡明了運用目標管理是提升稅務部門績效管理的的方法和途徑，并明確了績
效目標的確定方法及改進的措施。
隨著我國行政管理_改革繼續(xù)深化，政府行政模式逐漸由管制型向服務型
轉(zhuǎn)變，胡勤華(2008)心”順應這一趨勢，并基于最先進的新公共管理理論來研究
我國政府部門績效評價中的問題，首次將目標管理、標桿管理、平衡積分卡、全
面質(zhì)量管理、彈性績效框架、激勵理論以及關(guān)鍵績效指標等理論和方法應用于政
府部門績效管理。
孟華(2009)分析了以機構(gòu)為重心的績效評估存在的諸多缺陷，認為政府
績效評估應該以公共服務為重心，重視提供的公共服務的質(zhì)量與效果，這種以
公共服務為主要內(nèi)容的政府績效評估能相應解決機構(gòu)績效評估的四大缺陷，公
共服務績效評估對改善公民滿意度、提升服務質(zhì)量、轉(zhuǎn)變政府職能、建設服務型
政府的具有重大意義，推進我國政府績效進一步完善，實現(xiàn)政府績效評估良性發(fā)
展。
盛明科(2009)乜們提出了服務型政府績效評估應該從將價值理性和工具理性
相結(jié)合的角度，綜合運用主觀評議和多指標量化綜合評價的方法。在實踐中，理
想的做法是將客觀定量測評方法與主觀定量測評發(fā)法整合統(tǒng)一起來。客觀定量的
測評方法能直接、客觀、全面地衡量出政府在一定時期的績效，但忽視了公眾的
滿意程度。主觀定性評價方法正好相反，不能全面反映政府的績效水平，可以衡
量出政府服務接受者的滿意程度。
其他方面。比如從電子政務、公務員績效評估、績效評價程序、障礙分析、
公眾參與、績效結(jié)果的使用等角度也有一定的研究成果。值得一提的是，評價程
序和公眾參與也許是最有理論和實踐價值的突破口。
政府績效管理在受到理論界極大關(guān)注的同時，在實務也沒有受到冷落，先后
出現(xiàn)了“煙臺的社會承諾服務制”、河北省“干部實績考核制度”、青島市的
“目標管理績效考核”、南京和珠海的“萬人評議政府”、廈門思明區(qū)的“公共
部門績效評估"以及甘肅省開創(chuàng)的“非公有制企業(yè)評價政府部門”等形式的實
踐探索。
O．3論文的主要內(nèi)容和研究方法
在政府改革步步深入，社會經(jīng)濟節(jié)節(jié)發(fā)展的新形勢下，稅務機關(guān)如何加強
績效管理，帶好隊伍，收好稅，讓納稅人滿意，讓政府滿意對促進經(jīng)濟發(fā)展具有
重要作用。目前世界范圍內(nèi)眾多組織正在采用績效管理理念。就稅務部門而言，
其績效管理應以績效為本，以稅收質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為評價標準，同時
要富含激勵機制，提高服務的質(zhì)量。
稅務部門是政府的一個極其重要的職能部門，它的工作效率對政府的整體工
作效率影響巨大，所以，對其進行績效評估也就具有非常重要的意義。這里的績
效評估是稅務機關(guān)運用一定的指標體系對稅收管理過程及其結(jié)果進行概括性的
評價，關(guān)鍵是指標的確定，那么像平衡記分卡法這樣的先進技術(shù)就應該引入到稅
務部門績效管理中，從而建立一個科學的評估體系。
稅務的績效管理是一種政府改革活動，是稅務機關(guān)借鑒企業(yè)管理理念進行
自我革命的行為，是適應時代發(fā)展要求、提供公共服務資金、在依法納稅前提下，
滿足納稅人利益需要的選擇。稅務績效管理是運用科學的方法、標準和程序，對
稅務機關(guān)的業(yè)績和社會效果做出的評價，并在此基礎(chǔ)上對組織績效進行改善和
提高。中國稅務機關(guān)的績效管理實踐從20世紀80年代開始，大致經(jīng)歷了考核稅收
任務階段、考核征管質(zhì)量階段、考核綜合目標階段、實行全面績效考核階段這樣
四個階段，主要體現(xiàn)在對人員的評價和考核方面，考核的方式是上級對下級的考
核，考核指標為稅收任務的完成情況和稅收征管質(zhì)量的高低。就績效考核在稅務
機關(guān)的實踐方面來看，這些考核指標只是稅務部門內(nèi)部的管理指標，沒有把稅收
的社會效益有效體現(xiàn)出來，也不能全面、準確反映稅務部門整體的績效，具體評
估存在重事中和事后評價而輕事前控制、重財務指標而輕非財務指標等突出問
題，制約了績效管理功能的有效發(fā)揮。因此，構(gòu)建和完善稅務部門管理績效評估
指標體系迫在眉睫。
我們將以日照市國家稅務局績效管理的具體情況為研究對象，采用理論研究
和實證分析相結(jié)合的方式，在闡釋了稅務部門績效管理相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，分析
了日照市國稅局稅務績效管理的實施必要性、發(fā)展歷程、現(xiàn)狀以及存在的問題，
并就這些問題產(chǎn)生的原因進行了宏觀方面的分析。通過對日照市國稅局具體情況
的研究，做到了理論與實踐相結(jié)合。為了更好的實施績效管理，本文還研究了國
外一些國家如何實施稅務部門績效管理的，并總結(jié)其先進經(jīng)驗，為在我國基層稅
務部門更好的實施績效管理提供現(xiàn)實依據(jù)，也為我過基層稅務部門更好的實施績
效管理奠定了基礎(chǔ)，通過對日照市國稅局存在的問題的分析以及國外經(jīng)驗的借
鑒，文章最后對提高日照市國稅局的績效管理水平提出了相應的對策。
O．4研究的創(chuàng)新之處和研究不足
本文通過個案分析的方法，通過分析日照市國稅局績效管理實施過程中存在
的問題及不足，分析現(xiàn)實需求，通過綜合運用各種績效評價方法，完善現(xiàn)有的績
效管理方法，探討建立效能和成本、對內(nèi)和對外、管理與服務并重的績效管理體
系。
本文主要是針對日照市國稅局績效管理實施過程的研究，其中某些建議并不
一定適用于其他城市，同時本文理論研究較淺，應進一步改進。
1 稅務部門績效管理的理論淵源
1．1績效管理的內(nèi)涵
績效管理是組織管理者和工作人員所進行的就績效問題雙向溝通的過程，管
理者幫助下屬制定績效發(fā)展的目標，雙方在溝通的基礎(chǔ)上，用科學的手段和工具
對下屬的績效進行考核，并借助績效記錄和績效總結(jié)，找出工作中的缺陷和不足，
由此才能更好的完成績效目標。
績效管理強調(diào)整體的整合，這是績效管理區(qū)別于其他純粹管理之處，包括全
方位評估組織、監(jiān)測、監(jiān)控所有方面的績效。圍繞著組織目標的制定和落實、效
果的測評和改進績效管理是所這樣的管理過程，績效管理包括四個最基本的活
動：第一，確定績效目標。第一個環(huán)節(jié)就是確定績效目標，這一項活動主要是各
組織的管理者根據(jù)本部門的實際情況，確定未來一段時間的具體目標。確定了績
效目標之后，要對績效目標進行層層修改，以此確�？冃Ч芾淼母鱾�目標都能被
考核到。第二，實行績效計劃。這主要是指管理者與被管理者要經(jīng)常進行溝通，
不斷發(fā)現(xiàn)和改正績效實施過程中的缺陷，并且根據(jù)具體情況進行調(diào)整。第三，績
效評估。為了進行績效評估，管理者要設計出一套指標體系，績效評估包括組織
的績效評估和是個人的績效評估�？冃Ч芾淼暮诵沫h(huán)節(jié)是績效評估，績效評估方
面出現(xiàn)問題將給績效管理帶來的深遠的負面影響。第四，應用績效評估結(jié)果。運
用績效評估結(jié)果是績效管理過程的終點，也決定著績效管理成敗。在管理者與被
管理者溝通之后，根據(jù)績效評估的結(jié)果，管理者和被管理者可以認知到不足的地
方和成功之處，然后根據(jù)這些不足和成功之處制定出更好的發(fā)展計劃，從而為下
一輪的績效計劃打下基礎(chǔ)。
政府績效管理主要是針對政府機關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作，運用科學的方
法、標準和程序，做出盡可能準確的評價，在此基礎(chǔ)上以改善和提高政府績效。
不同的國家對政府部門績效管理的定義也不同。美國國家評估中心的績效衡量小
組這樣定義政府績效管理，政府績效管理是根據(jù)相關(guān)信息來制定績效管理，安排
對資源的配置，改變對原定目標的設計。政府的績效管理體現(xiàn)出很大的特點，首
先是重視服務質(zhì)量。我們生活中的公共物品及公共服務，其提供者是政府，那么
政府的工作就應圍繞廣大人民群眾的利益展開，公眾需要什么，政府就要為其提
供相應的服務。第二，服務主體多元化。政府績效管理認為，政府是公共產(chǎn)品的
組織者，政府應盡可能的把具體的工作交給社會組織來承擔，政府職能的重點是
提高公共服務質(zhì)量，而不是服務的主體，這一點傳統(tǒng)的政府行政管理不同。第三，
注重績效評估�？冃гu估將激發(fā)管理者的使命感和責任感，從而促進評估的公正
和客觀。第四，政府績效管理應該注重管理的技術(shù)性�？冃Ч芾磔^重視結(jié)果，以
結(jié)果為導向，根據(jù)得出的結(jié)果，來進行各項工作，比如設計績效計劃及激勵機制
等等。
稅務部門是一個非常重要的政府經(jīng)濟職能部門，當然，稅務部門的績效結(jié)果
對政府部門的績效有很大的影響，20世紀80年代起，稅務部門開始實施績效管理，
經(jīng)歷的四個階段，但縱觀這四個方面不難發(fā)現(xiàn)，績效管理主要是在體現(xiàn)對個人的
考核，而且是領(lǐng)導層對被領(lǐng)導層的考核，指標是以稅收計劃的完成情況為依據(jù)設
置的。
’
1．2稅務部門績效管理的特征
績效管理的特征表現(xiàn)為兩點：第一，系統(tǒng)性�？冃Ч芾硎且粋�相互聯(lián)系、環(huán)
環(huán)相扣的完整體系，重視素質(zhì)績效、過程績效，強調(diào)結(jié)果績效。我們必須要明確，
管理的并不僅僅是某個部門，不是一種專利或特殊事物，管理是領(lǐng)導層的一種領(lǐng)
導手段，那么，就績效管理而言，就應該把績效管理的各個方面結(jié)合起來，將管
理的各個方面結(jié)合起來。第二，目標性。在進行績效管理之前肯定要設立績效目
標，目標的設立最大的好處是給了我們努力的方向，作為管理者，首先要明白績
效目標的具體內(nèi)容，這樣才能做到與自己組織成員達成共識，共同為實現(xiàn)績效目
標而努力。第三，溝通性，前面我們說過績效管理中肯定會設立一個績效目標，
管理者要明白績效目標的具體內(nèi)容，才能使真?zhèn)�組織更好的為績效目標而努力，
但是管理者如何確切明白績效目標呢?這就需要管理者與組織的成員進行有效
的溝通。
相比較而言，稅務部門的績效管理的范圍和主體都有所擴大，并且體現(xiàn)了稅
務部門的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，稅務部門的績效管理除了具有上述特點之外還具有
自身的特點：首先體現(xiàn)在稅務部門的績效管理注重管理的技術(shù)性，也就是說稅務
部門的績效管理注重目標和方法的結(jié)合，以此探求更有說服力的方法，從而不斷
提高管理的效率；其次，稅務部門作為公共部門，其績效管理應推行顧客至上的
理念，把服務社會和滿足社會公眾的需求作為其績效管理的目標。從本質(zhì)上看，
滿足社會公眾的需求是公共部門提高績效水平的有效途徑，因為稅務部門的現(xiàn)實
基礎(chǔ)是社會公眾的信任和支持，所以稅務部門在管理中需扮演想公眾所想、急公
眾所急的角色，以公眾的需求為導向、提供公眾所需要的服務；最后，稅務部門
的績效管理側(cè)重于績效評估，從理論上講，績效評估能激發(fā)管理者得責任感和使
命感，進而促進評估的公正和客觀。
1．3稅務部門績效管理的構(gòu)成要素
績效目標設立、績效評估管理、績效結(jié)果追蹤三個最基本的功能活動組威稅
務部門的績效管理。
績效目標設立是指為了進行績效評估，管理者必須設計一套績效指標體系，
以衡量組織目標實現(xiàn)，同時作為衡量組織績效的標尺以供比較�？冃е笜梭w系的
設定也是目前績效管理實踐中面臨的最大難題，它的現(xiàn)實性最強。根據(jù)稅務系統(tǒng)
中各部門的不同的情況設計不同的績效指標體系，盡管現(xiàn)在也提出了一些績效指
標體系設計的原則，如“4E”原則——經(jīng)濟、效率、結(jié)果、公平。但績效指標體
系的操作性仍不是很強，尤其在公共組織中這個問題尤為突出。
績效評估管理是稅務部門績效管理的核心活動，美國國家績效管理小組在
《美國公共服務：績效評估的最佳實踐》中提出，績效評估是測量達到既定目標
的情況——包括將資源轉(zhuǎn)化為公共物品及服務(產(chǎn)出)的效率、產(chǎn)出的質(zhì)量(他
們向顧客提供服務的質(zhì)量和顧客的滿意度)、結(jié)果(行為的實際效果與其預期目
標相比較)、及其在達成計劃目標的過程中組織運作的效率——的一個過程。簡
言之，績效評估就是為了實現(xiàn)組織某種目標，是否達成以及如何達成目標的系統(tǒng)
化過程。對于企業(yè)而言，主要的評估對象還是個人績效，并以此作為工資、獎懲、
晉升的依據(jù)。對于稅務部門的發(fā)展來說，雖然個人績效也是重要的環(huán)節(jié)，但是主
要評估的是組織績效。
績效結(jié)果追蹤指的是要對組織的績效進行持續(xù)性的監(jiān)測、記錄與考核，以作
為改進組織績效的基本依據(jù)�？冃Ч芾硎敲嫦蚪M織效益的全方面管理，與傳統(tǒng)的
行政考核和測評有著本質(zhì)的區(qū)別，績效管理是一個收集績效信息，進行績效衡量，
設計與執(zhí)行有效管理，推動組織績效不斷持續(xù)改進的整體活動和過程。通過科學
有效的績效追蹤，找出與個人或組織績效目標不符合的行為，進行修正改善，進
而推進組織績效。
1．4稅務部門績效管理的主要評價方法
1．4．1目 ……（未完，全文共45945字，當前僅顯示8264字，請閱讀下面提示信息。收藏《基層稅務部門績效管理問題與對策研究--以日照市國稅局為例》）