我國政府納稅服務問題研究（基于北京市通州區(qū)地稅局的實踐）

目錄/提綱：……
（一）牽頭部門：征
（二）法規(guī)支持部門：法制科，負責對相關文字材料的規(guī)范性審核（三）業(yè)務
（四）監(jiān)督
一、服務理念
二、工作內容
三、人員組成
四、服務規(guī)范
五、工作紀律與監(jiān)督
第三、納稅服務機制設置不盡合理，資源分配及運行機制存在矛盾，人員素
第六、在規(guī)范的稅收服務考核機制方面存在問題當前對稅收服務水平的考
八、上訴程序允許納稅人對某些征收執(zhí)法行為，例如扣押和沒收的執(zhí)行，既可以
一、加強納稅服務法治化建設
二、設立專門的納稅服務機構
三、重視信息化手段的作用
四、建立成熟的納稅服務保障_
五、健全完善的納稅服務考評機制
六、重視納稅人需求的服務導向
七、重視發(fā)揮中介機構的作用
其一、公平、公正、公開原則
其二、高效便民原則
其三、因地制宜原則
其四、互動效應原則
其五、注重實效性原則44
……
我國政府納稅服務問題研究（基于北京市通州區(qū)地稅局的實踐）
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摘 要
在全球范圍內的公共管理改革浪潮中，作為行政機關重要組成部門的稅務
機關也正在全面地調整其功能定位。在稅務機關的工作中，納稅服務正是適應
公共行政服務化的整體趨勢的一項重要職能，因而也成為了新時期衡量一國稅
收征管水平的重要指標之一。實踐證明，納稅服務水平的提升，對于提高納稅
遵從度、減少稅收成本、同時提高稅收的行政效率與社會效益等都有著十分重
要的意義。當前，我國的社會主義市場經濟已經完整建立起來并進一步趨向完
善，經濟的發(fā)展和政府具體管理職能的變遷，都要求稅管工作必須從根本上改
變思路，在加強管理規(guī)范的同時把服務的精神融入到工作當中去，建立起以新
型納稅服務體系，真正實現從管制型稅收到服務性稅收的轉變。在新的納稅服
務體系中，稅務機關應當以相關法規(guī)為規(guī)范基礎，以專門規(guī)章為行為準繩，以
納稅人需求為基本導向，以社會滿意度為衡量標準，爭取主動、及時地為納稅
人提供理想的專業(yè)服務。新稅法實行以來，盡管在政府機關特別是稅務機關自
身的努力下，已經對建設納稅服務體系進行了許多有益的探索和實踐，但由于
缺乏明確系統(tǒng)的理論支持，尤其是在轉變行政行為模式和思路方面存在欠缺，
導致我國現行的納稅服務體系無論在服務理念、組織機構、運行機制、信息化
服務水平、溝通機制等方面，都與國外先進水平和廣大人民群眾的要求存在著
相當的差距，從這個意義上講，有必要重新審視我國的納稅服務體系建設現狀，
明確現實的條件與困難，并尋求相應的解決方案。
本文首先從納稅服務基本內涵入手，概述了西方理論界與納稅服務相關的
幾個重要理論背景。繼而以北京市通州區(qū)納稅服務情況為切入點，考察我國政
府納稅服務體系的建設現狀及其存在的主要問題，特別是把握其中的核心環(huán)節(jié)，
在借鑒國際上納稅服務的優(yōu)秀經驗的基礎上，結合我國實際，提出完善我國政
府納稅服務的原則與措施，力圖對我國政府納稅服務體系的建設完善提供一些
切實可行的改進方案。
關鍵詞: 納稅服務；服務理念；需求導向

目 錄


第 1 章 引言.............3

1.1 研究的目的和意義......... 3

1.2 研究內容、方法、創(chuàng)新及不足之處
... 4

1.2.1 文章結構與內容...... 4

1.2.2 研究方法............ 5

1.2.3 創(chuàng)新與不足之處...... 5

1.3 納稅服務的基本概念....... 6

1.3.1 納稅服務的涵義...... 6

1.3.2 納稅服務的特征...... 7

1.4 納稅服務的理論基礎....... 8

1.4.1 公共財政理論........ 9

1.4.2 稅收遵從理論....... 11

1.4.3 新公共服務理論..... 12

第 2 章 我國政府納稅服務的現狀評析 ...................... 14

2.1 從通州區(qū)地稅局的實踐經驗看我國服務型稅收的建設成就 14

2.1.1 制度規(guī)章建設....... 15

2.1.2 辦稅公開高效建設... 16

2.1.3 咨詢輔導（12366 納稅服務熱線）............... 17

2.1.4 工作作風改善....... 17

2.1.5 科技服務方式....... 19

2.1.6 滿意度調查......... 19

2.2 從通州區(qū)的具體情況看我國政府納稅服務存在的主要問題 20

2.2.1 主要問題........... 21

2.2.2 問題原因分析....... 28

第 3 章 美國與日本政府納稅服務及其經驗借鑒 .............. 34

3.1 國外在納稅服務領域的一些具體經驗.................. 34 2

3.1.1 美國政府納稅服務... 34

3.1.2 日本政府納稅服務... 36

3.2 美國與日本政府納稅服務的經驗
... 38

3.2.1 總體改革取向....... 38

3.2.2 主要改革經驗....... 38

第 4 章 完善我國政府納稅服務的原則與措施 ................ 42

……（新文秘網http://m.120pk.cn省略3150字，正式會員可完整閱讀）……　
。
1.3 納稅服務的基本概念
1.3.1 納稅服務的涵義
所謂“服務型稅務”的根本含義，就是稅務部門根據稅收本質和行業(yè)職能，
按照形勢發(fā)展要求，為適應建設服務型政府的需要，從管理模式上轉變過去那種
以監(jiān)督打擊為主的管理思路，確立以顧客為導向的服務型理念、方式和機制，從
而更好地履行稅收職能。
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具體到稅收服務，則主要有廣義和狹義兩層含義。
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廣
義的稅收服務涵蓋納稅人依法履行納稅義務和行使權力過程中所有措施的各個
方面，大到稅制設計、稅收政策制定等，要充分反映納稅人的愿望和要求，小到
柜臺設置、便民措施等微觀環(huán)節(jié)以便利納稅人。相應地，廣義稅收服務的主體應
包括立法部門、執(zhí)法部門、司法機關和其他社會組織及中介服務機構等。狹義的
稅收服務是指稅務機關按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定以及稅務部門對外承諾行政指
引的要求，在納稅人依法履行納稅義務和行使權利的過程中，為納稅人提供的規(guī)
范、全面、便捷、經濟的各項服務措施的總稱。
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本文所研究的稅收服務主要是指狹義的稅收服務，也可將其稱之為納稅服
務，指的是稅務機關在稅收征收、管理檢查和實施稅收法律救濟等過程中，以幫
助納稅人正確行使權利履行納稅義務，保護納稅人合法權益，促進納稅遵從，提
高稅收征管質量和效率為目的，依法向納稅人提供的各項服務事項和措施。
在這一概念中，明確地指出了納稅服務的主體是稅務機關，對象是納稅人，
目標是實現稅收征管的質量和效率，核心原則是以服務取代管制，以協(xié)調代替單
方管理。
在納稅服務所包含的概念定義中，首先我們應該關注的是其核心，即從根本
上轉變稅收管理理念。適應整個公共管理領域內的改革方向，建設所謂納稅服務
_，本質上是就要構建起一種以服務取代管制的稅收管理模式。具體到其內容，
則廣泛涵蓋了從建立“服務型稅務”的理念、機制、方式等。其中，確立廣大稅
務人員的服務理念是前提。建立起從征管運行、組織機構、工作制度、評價標準
等方面的一整套配套機制是保證，而不斷創(chuàng)新服務方式，實現由從文明用語、限

1 戚魯：《“服務型稅務”體系架構研究》，《學海》2003 年第 5 期。
2 耿麗艷：《淺論“納稅服務”》，《黑龍江對外經貿》，2004 年第 10 期。
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3 黃靈：《服務型政府視野下的納稅服務》，南京農業(yè)大學 2007 年碩士論文。 7
時服務等淺層次服務向公平稅收執(zhí)法、簡化辦稅手續(xù)等深層次服務的轉變，在服
務手段上實現由傳統(tǒng)的面對面服務向依托信息化手段實行網絡服務、專線電話服
務等電子服務方式轉變，同時還注重引導和發(fā)揮社會中介機構作用，實行稅務機
關服務與稅務代理服務相結合，構建完善的稅收服務體系，則是實現納稅服務價
值目標的具體內容。
從世界范圍內的稅收管理制度改革方向上看，在我國的稅管_中引入納稅
服務這一新概念很好地適應了現代世界稅收征管發(fā)展的趨勢。近年來，納稅服務
的內容已廣泛出現在世界各國現代稅收征管運行_中。以美國為例，美國國稅
局的英文全稱是internal revenue service，直譯成漢語即為國內收入服務機構。
而在其它許多發(fā)達國家，也有很多稅務局把機構稱謂改成service office即所謂
服務辦公室，把納稅人ta*payer改成客戶client，把稅收行政管理ta*
administration改成經營business。這種名稱的變化背后所反映的其實是一種現
代國家稅收征管理念的根本性發(fā)展進步，隨著我國經濟與世界經濟融為一體，相
應的管理_也必將逐漸與國際接軌，在稅收工作中引入源自國外的這種“納稅
服務”的理念也成為了一種必然趨勢。
納稅服務在我國的提出始于1993年稅制改革，當時主要是將其作為稅收征管
工作中利于納稅人能更深入了解新稅制的一個措施。到了1997年“以申報納稅和
優(yōu)化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”新征管模式的提
出，首次較為明確地把納稅服務作為稅收征管的基礎工作；2001年5月1日，納稅
服務被正式寫入新征管法，其中規(guī)定了大量涉及征納雙方權利與義務的條款，由
此，納稅服務成為稅收征管行政行為的重要內容，并且根據對規(guī)定的服務行為執(zhí)
行不執(zhí)行、到位不到位為標準，將其納入了相關行政法規(guī)的管理范圍，從而以依
法行政的底線要求作為確保納稅服務原則得以貫徹實施的基礎保證。
1.3.2 納稅服務的特征
結合上述納稅服務的概念和內容，我們在此可以總結出納稅服務的幾個特
征。
首先，管理服務化。以往，稅務部門在管理方式上主要采取的是以監(jiān)督打擊
型的行為方式，在建立納稅服務體系之后，一項根本性的轉變就是要做到寓管理
于服務，使服務與管理互為手段，互相促進，在協(xié)調服務中實現好管理職能。
其次，目標明確化。對比以往的管理型稅管體系，納稅服務的目標體系表面
上看起來增加了服務性內容，顯得更為龐雜和多元，事實上，在現代公民社會日
益發(fā)展的條件下，單純的依靠管制的理念已經無法有效地實現保證稅源和稅收足 8
夠稅收遵從度的目的，考慮到現實需要，在過程中引入服務納稅人的目的，是從
根本上保證稅管原初目的的唯一選擇。
再次，服務體系化。在新的服務型稅管_中，稅務部門在稅管過程中要以
滿足納稅人的合理需求為基本準則，以方便納稅人為出發(fā)點，以公開、公平、效
率為立足點，充分展開同社會其他中介機構的協(xié)調合作，考慮不同納稅人的具體
情況，建立起內涵豐富、形式多樣、滿足納稅人多元需求的稅收服務體系。
復次，管理規(guī)范化。納稅服務在對稅收機關自身的管理方面，不僅要貫徹原
來對行政機關的一般管理原則，而且還需要引入以市場原則為導向的準經濟主體
管理規(guī)范。此外，管理規(guī)范化的特征還與稅收法治化的特征緊密結合在一起，在
整個行政管理執(zhí)行過程中體現著行政法律體系的核心精神和根本要求。
最后，行政高效化。稅務部門在行政運作中實踐納稅服務的理念，雖然看似
提高了服務這一新增環(huán)節(jié)給整個稅管過程帶來的成本，但實際上得到管理對象足
夠認可的管理才可能是一種真正高效的管理，更何況在現代行政管理的目標中，
高效早已不僅僅等同于純粹意義上的行政管理效率，而是越來越與以社會影響、
長期后果等綜合效益建立起聯(lián)系，這種追求真正的效益的理念正是在納稅服務的
體系中才具備了實現的可能。
在此需要特別強調的一點是，管制與服務并不是一對截然對立的概念。從行
政管理的本質特征來看，管制是行政機關的必要職能，所謂的實現服務型行政，
并不是要以服務來全盤否定管制，而是說要以整個公共行政的基礎理念從政府管
理統(tǒng)治民眾向政府作為必要的公共機關行使有限且遵從于民治原則管理職能的
轉變。從這個意義上說，只要民治的大前提存在，管理本身也就是一種服務，一
種提供公共產品的服務。因此，在上述納稅服務的特征當中，管理與服務之間表
現為一種彼此交織的關系，明確了這層關系，將有利于減少在行政管理中引入服
務理念的阻力。
1.4 納稅服務的理論基礎
在實證研究展開之前，全面、完整、深入地理解相關的理論基礎是很有必要
性的，區(qū)別于當前國內一些側重于簡單實證分析的研究，本文在總結納稅服務的
理論基礎方面不吝筆墨，力求深入挖掘出這一具_度設計背后所體現的深層價
值內涵，這也是本文在研究方式方面的重要特色。 9
1.4.1 公共財政理論
公共財政產生的前提則是資本主義市場經濟。當代西方公共財政理論認為，
財政存在的必要性在于市場存在缺陷，也就是“市場失靈”。在一般情況下，社
會經濟的運行應當以市場調節(jié)為主，只是在市場難以調節(jié)或者調節(jié)不好的領域
里，才需要政府介入，對市場進行有限的干預。公共財政理論的產生受到西方主
流經濟理論變遷過程的影響，呈現出以下的發(fā)展軌跡。
1776年，英國著名經濟學家亞當·斯密所著《國富論》的出版標志著公共財
政理論的誕生，眾所周知，以斯密為代表的西方主流經濟學派崇尚和標榜的是典
型的經濟_主義，他們主極力張_競爭，反對國家干預，在財稅制度方面，
斯密提出了“最好的財政計劃是節(jié)支，最好的賦稅制度是稅額最小”等觀點。
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在
斯密之后，穆勒、威克塞爾、林達爾等人進一步發(fā)展了他的理論，公共產品理論
的創(chuàng)立和福利經濟學的興起使得公共財政理論越來越豐富，職能范圍也更加拓
寬。
然而，上世紀30年代初西方資本主義世界爆發(fā)的空前嚴重的經濟危機宣告了
_放任的古典經濟理論的破產，從羅斯福“新政”和隨后應運而生的凱恩斯主
義經濟學開始，政府對經濟進行干預的必要性一時間得到了人們的廣泛認同，各
國政府和財政開始對經濟進行大規(guī)模、深層次的干預，試圖達到促使經濟資源合
理配置、收入財富合理分配以及經濟穩(wěn)定運行的目標。但隨著世界經濟形勢在七
十年代以來的再次巨大變革，政府干預經濟在實踐中越來越多地開始暴露出自身
的缺陷，以理性預期學派和供給學派為代表的新_主義對國家過度干預提出了
責難和質疑，主張減少國家干預，恢復_經濟。但是，從20世紀90年代以來大
的發(fā)展趨勢上看，在市場經濟的大前提下，政府在市場經濟運作過程中干預經濟
的職能還是呈現出不斷增強的趨勢，相應的，財政的職能也相應地不斷增強。
正是由于在當前的市場經濟中，大家已經基本上不再無視和回避市場失靈存
在的問題，因此，在政府適當干預經濟、主要是為社會和提供公共產品的經濟模
式中，公共財政也就自然成為了一種配套的財政模式，在這種模式中，政府與公
民之間存在的主要是稅收與公共物品的等價交換關系，公民繳納稅款，政府則根
據公民的需要提供適當地公共產品。稅收作為公民付出的成本與連接公民和政府
的橋梁，其本身是一個非贏利性行為，這就要求稅務機關在稅管過程中天然地具
備無償提供納稅服務的職責，同時，對于整個公共領域而言，“直接以納稅人為
調控對象，引導個體納稅人的經濟行為向有利于提升整體納稅人公共利益水平的

4 轉引自李煒光：《公共財政的憲政思維》，《戰(zhàn)略與管理》，2002 年第 3 期。
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方向轉移”
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。納稅服務的核心理念，是服務的理念，是要求把服務的理念融入
稅收工作之中，進而以稅管_調節(jié)為紐帶，連接起政府與公民、政府與社會的
關系，實現稅收與經濟、稅務與社會、征稅與納稅的良性互動，在經濟發(fā)展和社
會效益間取得合理的平衡。
具體地涉及到整個公共產品提供機制，在公共產品提供職能方面，中央和地
方政府有著不同的分工。在地方公共產品方面，可以實行類似于俱樂部的供給機
制，而消費的選擇、利益的享受可以實行“以足投票”機制，這決定了各個地方
政府有權決定如何供給公共產品，以便于實現供給效率的最大化。因此這就決定
了地方政府必須具有財政的決策權和相對獨立性，并使各地方政府間對于地方公
共產品的供給形成內在的自動的競爭機制和制衡機制。而對于全國性的公共產品
只能選擇全國集中供給機制，要求聯(lián)邦政府必須具有財政的集中權力。這種集權
下的分權就構成了財政上的聯(lián)邦主義_。聯(lián)邦財政行使資源配置、收入再分配
和穩(wěn)定發(fā)展三大職能。出于全國一致性考慮，聯(lián)邦也可以介入地方公共產品的供
給，糾正社區(qū)或地方政府間的外部效應，使地方政府間實現均衡發(fā)展。由于地方
政府在行使收入分配職能時，可能造成地方政府間收入再分配的外部效應發(fā)生變
化，引起財富、資本、技術等在地方政府間的流人和流出，影響經濟的均衡發(fā)展，
再加上“以足投票”的影響，地方政府不能很好地完成再分配的職能。因而收入
再分配的職能只能由中央政府或聯(lián)邦政府在權衡各地方政府的財政能力后實行
綜合性的收入再分配政策，在全社會范圍內實現收入分配的公平目標。將穩(wěn)定發(fā)
展職能界定給中央政府或聯(lián)邦政府的原因是聯(lián)邦政府調控全國統(tǒng)一乃至全球開
放一體化的市場，地方政府的財政政策存在貿易漏出。因此，中央政府或聯(lián)邦政
府可根據全國乃至全球經濟發(fā)展的態(tài)勢，綜合使用財政政策、貨幣政策和必要的
政府管制政策，對市場經濟實施全面的需求管理，并利用稅收和補貼政策刺激供
給的增加，實現國民經濟穩(wěn)定的可持續(xù)的健康發(fā)展。地方政府的職能主要是供給
具有時空分布不均勻以及受益范圍和程度有限的地方公共產品，因為地方政府在
該方面能準確地識別地方居民的真實偏好，能夠按照居民的偏好“菜單”有效地
供給地方受益的公共產品。所以理想的財政聯(lián)邦主義是與最優(yōu)的公共財政支出結
構結合在一起的。
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與我國建國初期建立計劃經濟_相適應，為凸顯國家在宏觀經濟中的調控
作用，財政學領域逐步形成了國家分配理論，即國家憑借政治權力，采取強制手
段，參與社會分配。稅收作為財政的主要組成部分，強制性、無償性和固定性成
為其主要特征。稅務機關作為指令型政府的組成部分，執(zhí)法過程中主要強調了其

5 石恩樣：《為納稅人服務理論研究》，《稅務研究》，2003 年第 11 期。
6 布坎南：《同意的計算——立憲民主的邏輯基礎》，中國社會科學出版社，2000 年版。
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檢查和懲處職能。而隨著改革開放以來西方經濟理論的引進和我國市場經濟的逐
步建立和完善，公共財政理論在我國產生了重大影響，并開始在實踐中改變原有
的國家分配理論的主導型地位。按其理論，整個社會的經濟部門可分為私人部門
和公共部門兩部分，與此相對應，社會總需求可分為社會公共需求和私人個別需
求。其基本內容分為三個方面:一是政府財政支出體現為社會的公共支出；二是
財政收入來源于社會的公共收入；三是政府公共服務支出與政府公共收入在量上
是一致的。公共性是公共財政理論與傳統(tǒng)國家分配理論的最本質區(qū)別。市場經濟
條件下，政府提供公共產品的基本形式就是服務，政府作為被授權一方，或者說
是受托方或代理方，其角色必須由過去指令型政府轉變?yōu)榉⻊招驼?
在新型的服務型政府_中，稅收作為公共財政體系的重要組成部分，主要
發(fā)揮著以下兩個方面的職能。一方面，稅收為政府的公共服務提供基本的財力保
障。另一方面，稅收征收過程本身也在履行和體現著政府的公共服務職能。從我
國未來的經濟發(fā)展趨勢上判斷，公共財政體系的建立已成為大勢所趨，為納稅人
提供規(guī)范、全面、便捷的各項服務措施也成為了公民對政府行政機關的基本要求。
加之我國社會主義市場經濟_在質的方面的規(guī)定性，更強化了納稅人在稅收過
程中的主人翁地位，在借鑒西方發(fā)達國家經驗建立起的新型社會主義財政體系
中，通過提供納稅服務賦予廣大納稅人更多的權利，更好地維護其根本利益，是
公共財政深層理念的必然要求和反映形式。

1.4.2 稅收遵從理論
稅收遵從成本的測量源于 1934 年，美國學者海格(Haig)首先對稅收的遵從
成本進行測量，他對美國聯(lián)邦和州稅收的稅收遵從成本進行了研究，但是沒有明
確地對遵從成本進行定義。之后直到 20 世紀 80 年代，英國巴斯大學的錫德里
克·桑福德教授所取得的大量實證研究成果，才將許多正在著手建立新型公共財
政體系，改革稅管機制的國家政府的目光吸引到了稅收遵從這一長期被漠視的領
域。稅收遵從理論認為，稅務行政過程既是稅務機關依法行政的過程，也是納稅
人履行納稅義務的過程。稅務管理活動的實施必然產生兩方面的費用:征稅費用
和奉行納稅費用(稅收遵從成本)。納稅服務的水平直接關系著納稅人奉行納稅費
用的高低以及納稅費用分配的公平，并直接影響征稅效率。
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從本質上分析，納
稅人遵從理論的觀點仍然是基于傳統(tǒng)_主義經濟學中理性經濟人的假設，即它
假設在納稅過程中，納稅人會對遵從成本(包括時間成本、貨幣成本、心理成本
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