關于政府非稅收入收繳管理改革的調研報告

目錄/提綱：……
一、政府非稅收入收繳管理改革的背景和意義
（一）政府非稅收入的含義
（二）政府非稅收入在公共財政中地位重要
（三）我國政府非稅收入管理的沿革
（四）政府非稅收入收繳管理改革具有重要意義
二、政府非稅收入收繳管理改革實施情況及面臨問題
（一）改革工作簡要回顧
（二）政府非稅收入收繳管理改革取得的成效
……

　　政府非稅收入是財政收入的重要組成部分，在我國經(jīng)濟發(fā)展建設中曾發(fā)揮了重要作用。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府非稅收入的規(guī)模不斷擴大，迫切需要進一步加強政府非稅收入的管理。近年來，黨中央國務院不斷加強政府非稅收入管理，相繼出臺了加強“收支兩條線”管理等多項政策規(guī)定，但這些政策主要側重于規(guī)范收入分配秩序。隨著財政國庫管理制度改革的實施，我國非稅收入收繳管理有了重大改變。2001年，國務院批準實施財政國庫管理制度改革，政府非稅收入收繳管理成為其中的重要組成部分，現(xiàn)代財政國庫管理制度的建立，為規(guī)范政府非稅收入管理建立起了有效的執(zhí)行機制。
　　一、政府非稅收入收繳管理改革的背景和意義
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　　廣義上講，政府非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入。國際上（包括世界銀行和國際貨幣基金組織）通常將政府財政收入分為經(jīng)常性收入、資本性收入和贈與收入三大類，其中，經(jīng)常性收入又分為稅收收入和政府非稅收入。經(jīng)常性非稅收入是政府為公共目的而取得的無需償還的收入，如罰款、管理費、政府財產(chǎn)經(jīng)營收入等，以及政府以外的單位自愿和無償?shù)叵蛘Ц兜目铐椀�。�?jīng)常性政府非稅收入不包括政府間撥款、借款、前期貸款收回以及固定資產(chǎn)、股票、土地、無形資產(chǎn)的售賣變現(xiàn)收入，也不包括來自非政府部門的以資本形成為目的的贈與收入。
　　我國在財政管理中長期使用預算外資金的概念。1996
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務或特許權時向使用者索取一定的價格，這種使用價格通常只是提供這類服務的部分成本。而這類服務一般是準公共品，或是由政府提供的具有私人商品性質的產(chǎn)品。使用者付費隱含著三個組成部分：一是準入費，承擔全部或部分資本性成本；二是使用費，包括全部或部分與使用有關的政府經(jīng)營成本；三是擁擠費，即由額外增加的使用者加到其他使用者身上的那個成本。政府在確定非稅收入收費標準時，要考慮兩塊價格，一是固定成本，二是邊際使用費，包括邊際經(jīng)營成本和邊際擁擠成本。由于政府非稅收入的征收與享受或消費特定政府服務直接聯(lián)系，消費者面臨其消費決策的真實成本，政府非稅收入因此成為政府提高公共品效率的重要途徑，可以減少“免費搭車”現(xiàn)象。
　　政府非稅收入還是政府矯正負外部性的有效工具。由于外部性的產(chǎn)權難以界定，損益的范圍和大小也很難確定，受“負外部性”影響的主體很難因受害而向生產(chǎn)“負外部性”者索賠，這樣，客觀上誘發(fā)“負外部性”生產(chǎn)者過度地從事這類活動，而相關治理成本卻要由社會來承擔，造成明顯的不公平和社會福利的損失。政府可以就此征收“矯正性收費”或罰款，有效修正社會成本與微觀（個體）成本的差距，使生產(chǎn)者負擔真實的活動成本，從而達到校正或制止這類行為發(fā)生的目的，以實現(xiàn)懲戒、體現(xiàn)公平。
　　此外，對于礦產(chǎn)、草原、能源等社會共有的公共資源來說，需要建立資源有償使用制度，明確這些資源為國家所有，政府應對其進行合理配置和管理，通過費用征收制度避免社會主體對國有資源進行掠奪性開發(fā)和浪費，并可以使國家在保護和再生國有資源方面的投資得到充足的經(jīng)費保障。
　　2．政府非稅收入是稅收收入必要的、有益的補充。
　　稅收收入是政府為提供公共服務，憑借國家政治權力向法人或居民的強制性征收，具有一般性和普遍性。稅收收入的普遍征收和強制性，雖然有效的保證了政府財政資金的來源，但居民負擔的籌資與其享受到的公共產(chǎn)品之間缺乏相關性，也在一定程度上導致了政府籌資在居民之間分配的不合理性。政府非稅收入在這方面具有一定的優(yōu)勢，對于上面提到的具有特定使用者、受益者或產(chǎn)生負外部性的_和行為，政府可征收非稅收入，政府非稅收入的征收，往往與享受某項公共產(chǎn)品或特定行為密切相關，更好的體現(xiàn)了財政收入籌集的公平、提高效率，實現(xiàn)社會福利的最大化。
　　與稅收收入相比，政府非稅收入還具有較大的靈活性。首先，從立法層級上看，稅收的立法權限相對集中且層次高，其立法或制定程序非常規(guī)范和嚴格，而政府非稅收入的立法權限層次往往較低，其立項和政策制定程序也不及稅收收入嚴格。其次，稅收要素一旦確定往往相對穩(wěn)定，其稅率、稅目的修訂需要嚴格的審批程序，政策時滯較長，而政府非稅收入相關制度的修訂則容易得多，立項和費率調整也更具靈活性和時效性。
　　政府非稅收入雖然在規(guī)模上難以成為政府財政收入的主體，但其具有的收益相關性和籌資靈活性等優(yōu)勢，使其成為政府財政收入的重要組成部分，是對稅收入收入必要的、有益的補充。
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　　我國政府非稅收入收繳改革以預算外收入改革為主線和突破點，從理論基礎到具體實踐都實現(xiàn)了突破，歷經(jīng)從放權到集中的漫長過程。
　　建國初期，政府非稅收入項目很少，資金數(shù)額也不大。國家財政統(tǒng)收統(tǒng)支，實行高度集中的財政管理_。經(jīng)濟_改革以來，中央政府進一步擴大了地方政府和企業(yè)的自主權，逐步調整了中央與地方、國家與企業(yè)之間的關系，政府非稅收入的項目和規(guī)模不斷擴大。為了調動地方和企業(yè)的積極性，緩解財政壓力，政府非稅收入收繳實行分散管理。在放權讓利思想的指導下，大部分政府非稅收入未納入預算，以預算外資金的形式由各部門和單位自收自管自用。
　　隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革的不斷深入，政府非稅收入規(guī)模迅猛增加，但由于制度不完善、管理不到位等方面的原因，許多問題逐漸地暴露出來，特別是有些地方和部門從局部利益出發(fā)，超越權限亂設基金、亂收費、亂攤派，加重了企業(yè)和個人負擔；有的把預算內(nèi)資金轉到預算外，化大公為小公，甚至違反財經(jīng)紀律，私設小金庫，還有的炒股票、房地產(chǎn)等，導致國家財政收入流失。預算外資金的不斷膨脹，嚴重損害了黨和政府的形象，干擾和沖擊了正常的政府公共分配秩序，加劇了固定資產(chǎn)投資和消費基金膨脹，助長了不正之風和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
　　為了加強政府非稅收入管理，黨中央國務院相繼頒布了許多政策。1986年，國務院頒布《關于加強預算外資金管理的通知》（國發(fā)[1986]44號），第一次提出了預算外資金要實行“財政專戶管理”。1993年，由于企業(yè)會計制度和財務制度的改革，《企業(yè)會計準則》和《企業(yè)財務通則》的實施，國營企業(yè)的預算外資金已作為所有者權益來體現(xiàn)，預算外資金的管理范圍也發(fā)生了相應變化。1996年，國務院發(fā)布了《關于加強預算外資金管理的決定》（國發(fā)[1996]29號）,明確了預算外資金的所有權、使用權不再是部門、單位，而是政府，預算外資金的性質是財政性資金，必須納入財政管理。1999年，財政部等五部門聯(lián)合 ……（未完，全文共7548字，當前僅顯示2650字，請閱讀下面提示信息。收藏《關于政府非稅收入收繳管理改革的調研報告》）