地方政府公共服務(wù)制度的缺陷分析

地方政府公共服務(wù)制度的缺陷分析

摘要：與有效滿足社會公共需求的要求相比，我國地方政府公共服務(wù)還存在著諸多制度性缺陷，主要是公共服務(wù)職能不到位，重經(jīng)濟建設(shè)，輕公共服務(wù)；公共服務(wù)在縱向與橫向上存在比較嚴(yán)重的失衡；公共服務(wù)的決策缺乏民主性，分配缺乏公平性。公共服務(wù)的制度缺陷會引發(fā)經(jīng)濟和政治上的消極后果。地方政府需要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，打破壟斷地位，引入競爭機制，實現(xiàn)公共服務(wù)供給與生產(chǎn)的相對分離，來提高地方性公共服務(wù)的效率。
在市場經(jīng)濟條件下，地方政府的主要職責(zé)是分級提供各種地方性的公共物品和公共服務(wù)（以下簡稱公共服務(wù)），來滿足當(dāng)?shù)鼐用竦墓残枨�。改革開放以來，我國地方政府公共服務(wù)制度發(fā)生了很大的變化，政府的公共財政框架也已基本成形。但是，與經(jīng)濟和社會發(fā)展要求相比，地方政府的公共服務(wù)還存在著許多制度性缺陷，分析和認識這些制度性缺陷，對于促進地方政府公共服務(wù)的制度創(chuàng)新，提高地方政府公共服務(wù)的供給效率，增進公共福利有著比較重要的意義。

一、地方政府公共服務(wù)的制度變遷
在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟_時代的中國，政府對社會經(jīng)濟活動具有極其強大的控制力。全民所有制模式將整個社會經(jīng)濟看作一個大工廠，由政府（特別是中央政府）實行高度集中的統(tǒng)一管理。在這種高度集權(quán)的計劃_
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源配置中的進退表明，政府與市場在資源配置中各自的功能和活動范圍已經(jīng)有了日益明確的劃分。
２、構(gòu)建了中央與地方政府公共服務(wù)權(quán)責(zé)劃分的基本框架。始于1994年的財稅_改革，逐步構(gòu)建了我國的分級財政_的框架，為建設(shè)和完善我國公共財政制度打下了較好的基礎(chǔ)。目前，各級政府大體上能夠在分稅制的制度安排下，按照劃定的事權(quán)、財權(quán)以及政府間轉(zhuǎn)移支付項目和數(shù)量，各司其職，各負其責(zé)，自收自支，自求平衡，各自編制和執(zhí)行自己的財政預(yù)算，確定各自的公共服務(wù)的數(shù)量與結(jié)構(gòu)。
３、地方政府公共服務(wù)的自主性和積極性有了很大提高。分權(quán)化改革改變了地方政府在經(jīng)濟活動中的主體角色和_環(huán)境，使地方政府有了獨立的目標(biāo)函數(shù)和行為模式。地方政府由一個縱向依賴的行政組織逐漸變?yōu)橐粋�具有獨立經(jīng)濟利益目標(biāo)的經(jīng)濟組織。為了追求地方經(jīng)濟的快速增長，地方政府在轄區(qū)范圍內(nèi)積極培育市場主體，促進非國有經(jīng)濟的生長和發(fā)展，加大公共服務(wù)的供給，改善微觀經(jīng)濟運行環(huán)境。
４、地方政府公共服務(wù)的民營化有了一定程度的發(fā)展。分權(quán)化改革使地方政府變成為相對獨立的利益主體，導(dǎo)致了地方政府間的競爭，而地方政府競爭引發(fā)和促進了民營化進程（張維迎等，1998）。地方政府通過民營化，以及政府采購制度等新的公共服務(wù)的制度安排，開始將一部分公共服務(wù)的生產(chǎn)有選擇地向私營部門開放，引入競爭機制，提高公共服務(wù)的供給效率。公共服務(wù)的民營化，促進了公共服務(wù)供給與生產(chǎn)相對分離，有效提高了地方政府公共服務(wù)的資源配置效率。

二、當(dāng)前地方政府公共服務(wù)制度的主要缺陷
盡管地方政府公共服務(wù)制度已經(jīng)在變革中取得了很多進步，但是，政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)還遠未完成，公共財政_的建設(shè)也有待完善和發(fā)展。與我國經(jīng)濟發(fā)展，特別是社會發(fā)展對政府公共服務(wù)的要求相比，地方政府公共服務(wù)制度還存在著許多缺陷，亟待改革。
１、地方政府公共支出結(jié)構(gòu)不合理，過度關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)，對公共服務(wù)職能重視很不夠。
到目前為止，我國的財政_基本上還是“建設(shè)財政”，地方政府財政支出的一半左右還是用在競爭性、盈利性領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施的投資上，對社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1994-1997年高收入國家公共教育支出占GNP的百分比約為5.4%，歐盟國家這一比重為5.3%，而中國同期比重只有2.3%。1990-1998年，高收入國家的公共衛(wèi)生保健支出占GNP的百分比為6.0%，歐盟國家這一比重為6.7%，而中國同期比重只有2.0%。從國際經(jīng)驗看，在人均GDP超過1000美元之后，人們對各種公共服務(wù)的需求開始進入高速增長期。事實上，隨著經(jīng)濟增長和收入水平的提高，城鄉(xiāng)居民對本地區(qū)公共服務(wù)的需求在數(shù)量和質(zhì)量上已經(jīng)出現(xiàn)了比較明顯的大幅增長。這在2003年的SARS危機中比較集中地體現(xiàn)出來。各級政府迫切需要改革財政支出結(jié)構(gòu)，將公共支出的重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)由“經(jīng)濟建設(shè)型財政”向“公共服務(wù)型財政”的轉(zhuǎn)變。
２、地方政府橫向之間的公共服務(wù)存在著比較嚴(yán)重的地區(qū)失衡問題。由于各地方經(jīng)濟發(fā)展的歷史起點和要素稟賦不一樣，經(jīng)濟和社會發(fā)展的水平有著較大的差距，各地方政府的財政收支規(guī)模水平也有較大差異。地方政府之間在公共服務(wù)的供給上存在著比較嚴(yán)重的地區(qū)失衡問題。如上海市2002年人均教育、科學(xué)的財政支出為960.80元，人均社會保障與救濟的財政支出為 204.28 元，而貴州省同期的這兩個指標(biāo)分別為 187.19 元、79.9 元，僅分別為上海市的 19.48%與 39.11%。在另一方面，地方政府公共服務(wù)的供給是有競爭性的。公共服務(wù)的有效供給是地方政府間競爭的重要內(nèi)容。東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)公共服務(wù)供給上的差別，除經(jīng)濟發(fā)展水平的不同外，還來自地方政府競爭激烈程度的影響。如何通過科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度與合理的地方政府間競爭，來均衡各地方之間政府公共服務(wù)的水平，使各地區(qū) 996的居民依法享有同等水平的公共服務(wù)，既是一個重要的經(jīng)濟問題，也是一個重大的政治問題。
３、地方政府縱向之間的公共服務(wù)不均衡程度比較大。1994 年的分稅制改革具有較強的過渡性質(zhì)，中央與省級地方政府實行了分稅制，但是各級地方政府之間卻實際上是分稅制與原有包干上交_的“雙軌運行”。“雙軌運行”的結(jié)果是，一方面各級地方政府層層向上集中財政收入，另一方面上級地方政府又存在著將負擔(dān)下放的傾向，即將部分應(yīng)由上級財政負擔(dān)公共服務(wù)支出全部或部分下放給下級地方政府。這樣，越 ……（未完，全文共6745字，當(dāng)前僅顯示2369字，請閱讀下面提示信息。收藏《地方政府公共服務(wù)制度的缺陷分析》）