現(xiàn)行消防法律法規(guī)體系下消防立法的困境和展望

目錄/提綱：……
一、立法現(xiàn)狀
（一）法律法規(guī)
（二）消防規(guī)章
（三）消防規(guī)范性文件
（四）消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
二、立法困境
（一）在消防立法理念上
（二）在消防立法體系上
（三）在消防立法內(nèi)容上
三、對(duì)策展望
（一）轉(zhuǎn)變消防立法理念
（二）提升消防立法質(zhì)效
（三）加強(qiáng)消防立法保障
……
現(xiàn)行消防法律法規(guī)體系下消防立法的困境和展望

摘要：發(fā)展和安全要?jiǎng)討B(tài)平衡，相得益彰，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，必然需要高水平安全保障。消防改革以來，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）僅作兩次局部修訂，機(jī)制、_、制度設(shè)計(jì)鮮有大的變革，推進(jìn)消防治理體系和能力現(xiàn)代化有差距，消防法律法規(guī)體系與時(shí)代的發(fā)展越來越不相適應(yīng)。文章通過梳理現(xiàn)行法律法規(guī)體系，分析研究消防立法現(xiàn)狀，有針對(duì)性地做出深入的探討，結(jié)合消防工作實(shí)際，對(duì)改善消防立法提出了對(duì)策和建議。
關(guān)鍵詞：消防法律法規(guī)體系；消防立法；現(xiàn)狀；對(duì)策建議

隨著消防法律法規(guī)體系與工作實(shí)際不相適應(yīng)的矛盾日益凸顯，如何走出困境，找到破解之道，是我們發(fā)展消防救援事業(yè)的必經(jīng)之路。唯有上下同心，群策群力，不斷健全完善消防法律法規(guī)體系，抓好_，在消防治理體系、法律法規(guī)體系、基層治理體系、科技支撐體系等方面持續(xù)發(fā)力，加速轉(zhuǎn)型升級(jí)，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，不折不扣落實(shí)各項(xiàng)改革任務(wù)，以高水平消防安全保障高質(zhì)量發(fā)展，為中國式現(xiàn)代化提供良好的消防安全保障。
一、立法現(xiàn)狀
自《消防法》兩次修訂以來，全國各地也加快了配套法規(guī)制度建設(shè)的步伐，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，先后制修訂了71部地方法規(guī)、152部政府規(guī)章、10部部門規(guī)章、524個(gè)國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
（一）法律法規(guī)。《消防法》是我國唯一的消防專門法律，是消防工作的基本法，1998年頒布實(shí)施，2008年進(jìn)行第一次修訂，2019和2021年基于改革需要，對(duì)消防救援部門稱謂進(jìn)行了變更，對(duì)
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定的初衷是在新情況、新問題出現(xiàn)的時(shí)候，通過制定消防規(guī)范性文件來固化消防安全管理方面好的經(jīng)驗(yàn)做法，當(dāng)條件成熟后再提高到法律法規(guī)，起到指導(dǎo)社會(huì)治理的作用，但實(shí)際工作中，存在結(jié)合實(shí)際不夠，貪大求全，內(nèi)容空泛，盲目超前、脫離實(shí)際的問題。三是重制不重行。消防規(guī)范性文件能夠及時(shí)有效解決消防安全管理中出現(xiàn)的問題，但在實(shí)際工作中，仍不同程度存在出臺(tái)后被束之高閣的情況，未能有效結(jié)合日常消防工作檢查、督導(dǎo)、考核等工作加以推進(jìn)落實(shí)。
（四）消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分為國家、行業(yè)、地方、團(tuán)體、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是消防救援部門開展消防監(jiān)督的重要依據(jù)。消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已逐步用全文強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)取代分散的強(qiáng)制性條文，形成由法律法規(guī)中的技術(shù)性規(guī)定與全文強(qiáng)制性規(guī)范構(gòu)成的“技術(shù)法規(guī)”體系。目前，已經(jīng)出臺(tái)的全文強(qiáng)制性消防規(guī)范有《消防設(shè)施通用規(guī)范》（GB55036-2023）《建筑防火通用規(guī)范》（GB55037-2022），其他消防類標(biāo)準(zhǔn)均為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。一直以來，消防救援部門在執(zhí)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)存在兩大難題，一是無規(guī)可依，隨著城市更新不斷涌現(xiàn)密室逃脫、電競(jìng)酒店、民宿、儲(chǔ)能電站等新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域，尚無針對(duì)這些領(lǐng)域?qū)ｉT適用的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；二是有規(guī)難依，既有建筑改建、擴(kuò)建復(fù)雜多樣，如均按新建工程對(duì)待，將致改造工程無法通過審批。
二、立法困境
隨著改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，在推動(dòng)隊(duì)伍事業(yè)發(fā)展、履行綜合監(jiān)管及“國家隊(duì)、主力軍”職能的過程中，不斷暴露出消防法律法規(guī)體系存在諸多缺陷。
（一）在消防立法理念上。一是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的立法理念固化。自《消防法》實(shí)施以來，我國消防救援事業(yè)的發(fā)展一直是在重大災(zāi)害事故的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行的。這種“應(yīng)激式”只是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的單一的安全理念，在推進(jìn)大安全觀的背景下，我國消防法治的發(fā)展需要堅(jiān)持總體安全觀念與系統(tǒng)安全觀念，但是，“應(yīng)激式”的消防革新模式大大限制了消防立法的系統(tǒng)性、科學(xué)性與時(shí)效性，導(dǎo)致立法理念過于單一，未能體現(xiàn)“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的方針。二是主動(dòng)融入應(yīng)急管理法治體系的立法考量不夠。以前立法的視角是公共安全，立法和公安法治體系保持一致，但是從公安_轉(zhuǎn)變到應(yīng)急管理_，立法也應(yīng)該考慮從公安的視角轉(zhuǎn)到應(yīng)急管理的視角，盡管應(yīng)急管理目前在法治體系方面也呈現(xiàn)出相對(duì)比較分散的格局。但應(yīng)急管理法治體系相比消防法治體系來說要完善得多，目前消防立法未置身于應(yīng)急管理法律體系當(dāng)中，未主動(dòng)融入以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為基本框架的應(yīng)急管理體系來構(gòu)建。同時(shí)立法的理念、制度的設(shè)計(jì)也未融入大應(yīng)急的視野和格局當(dāng)中去，沒有充分借鑒吸收應(yīng)急管理立法的一些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和做法。三是“牽頭抓總，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的_不夠。中央在國家綜合性消防救援隊(duì)伍三定方案中明確將依法行使消防安全綜合監(jiān)管職責(zé)寫入了國家消防救援局的主要職責(zé)。隨著機(jī)構(gòu)整合到職責(zé)延伸，消防救援部門改制后實(shí)現(xiàn)多職能合一，從專項(xiàng)監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管向內(nèi)涵外延更豐富的綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)化的態(tài)勢(shì)愈加明顯，亟需構(gòu)建覆蓋全領(lǐng)域、全方位、多層次的綜合監(jiān)管格局以適應(yīng)新的安全形勢(shì)�？v是如此，由于缺乏法律層面的明確支撐，在落實(shí)行業(yè)消防監(jiān)管檢查及后續(xù)處理上也存在著現(xiàn)實(shí)阻力，體現(xiàn)在部門間責(zé)任邊界劃分不夠清晰，多部門協(xié)同監(jiān)管_尚未形成，消防專項(xiàng)監(jiān)管質(zhì)效仍需提升，綜合監(jiān)管不能仍是“無所不管”，全鏈條的綜合監(jiān)管任重而道遠(yuǎn)。
（二）在消防立法體系上。一是消防法律法規(guī)體系仍有空白。改革轉(zhuǎn)隸后消防的含義、隊(duì)伍的身份職能、社會(huì)治理理念、火災(zāi)防范和應(yīng)急救援任務(wù)需求等發(fā)生了變化，人民群眾對(duì)消防安全的需求也呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)。但是，消防法律法規(guī)體系中關(guān)于火災(zāi)防控和滅火救援領(lǐng)域的行政法規(guī)、規(guī)章少，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的消防工作的新需求、新問題不能及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，按照“法無授權(quán)不可為”的原則，在消防法律法規(guī)出現(xiàn)空白時(shí)，各地的消防安全管理的規(guī)范性文件也沒有及時(shí)修訂和出臺(tái)，導(dǎo)致日常工作中“無法可依”的局面。二是消防法律法規(guī)與其他法律銜接不暢。消防法律法規(guī)體系內(nèi)容的規(guī)定，涉及較多領(lǐng)域和部門，需要從消防立法工作入手，主動(dòng)融入相關(guān)部門的法定職責(zé)，促進(jìn)消防法律法規(guī)體系的完善。以施工工地管理為例，根據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第393號(hào)）第六十二條，違反本條例的規(guī)定，依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定處以罰款，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第二條明確《消防法》對(duì)消防安全另有規(guī)定的，要優(yōu)先適用《消防法》而不是《安全生產(chǎn)法》，而在工作中，消防救援部門對(duì)由住建部門核發(fā)施工許可證的施工工地，底數(shù)不清、情況不明、監(jiān)管不到位，造成法律上有責(zé)任，工作中未履職的現(xiàn)實(shí)情況，需要從立法上將管理責(zé)任理順。三是消防法律法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用條件不一。在城市更新中，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)面臨著適用性方面的挑戰(zhàn)，以《消防法》第二十二條第二款和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十一條第一款為例，上述條款規(guī)定的場(chǎng)所不僅要符合當(dāng)時(shí)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，若規(guī)范發(fā)生改動(dòng)而導(dǎo)致不再符合新標(biāo)準(zhǔn)，需要按要求進(jìn)行整改，換言之，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在上述場(chǎng)所的適用中具有溯及力。而在《建筑防火通用規(guī)范》（GB55037-2022）的前言中指出，對(duì)于既有項(xiàng)目，不具備執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)范的條件時(shí)，應(yīng)不低于原建造時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，這條規(guī)定給既有建筑不改變使用性質(zhì)的情況下，提供另外一個(gè)解決方法，消防作為底線要求，執(zhí)行現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)可能存在不“改”的情形，亟待通過立法解決法 ……（未完，全文共6111字，當(dāng)前僅顯示2816字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《現(xiàn)行消防法律法規(guī)體系下消防立法的困境和展望》）